L’atto implicito costituisce un istituto di creazione giurisprudenziale, di carattere eccezionale, che implica necessariamente l’esistenza di un provvedimento esplicito che abbia avuto regolare esternazione dal quale sia desumibile in modo non equivoco la volontà di emanarne un altro presupposto legato da un collegamento esclusivo e bilaterale e necessario con quello espresso emanato. Quindi, soltanto nell’ipotesi in cui il provvedimento esplicito non avrebbe potuto essere emanato se non in presenza di quello implicito può operare questo istituto di creazione giurisprudenziale, naturalmente sempre che vi sia cumulo di competenze e siano rispettate le garanzie procedimentali.
Tar Emilia Romagna, sez. I, sentenza 7 gennaio 2013, n.2, Pres.-Calvo-Rel.-Di-Benedetto
Commento: Il Tar Emilia Romagna, con sentenza 2 gennaio 2013, n. 2, ha definito un’articolata vicenda avente ad oggetto la legittimità di un ordine di ripristino relativamente ad un presunto edilizio consistente della realizzazione di manufatto edilizio risalente ad almeno cinquant’anni prima.
La sentenza in commento risulta di particolare interesse in quanto il collegio è chiamato a pronunciarsi sui caratteri del cd. atto implicito; ciò, invero, alla luce di alcune specificità del caso di specie tra cui il lungo lasso temporale intercorso dalla realizzazione dell’opera edilizia in questione e, per altro verso, la sussistenza di una serie di atti e comportamenti dell’Amministrazione comunale che presupponevano verosimilmente il rilascio del titolo autorizzatorio a favore del ricorrente.
Ebbene, nel caso in esame, il giudice amministrativo di primo grado ha evidenziato che l’atto implicito rappresenta un istituto di creazione giurisprudenziale, di portata eccezionale, che implica necessariamente l’esistenza di un provvedimento esplicito che abbia avuto regolare esternazione dal quale sia desumibile in modo non equivoco la volontà di emanarne un altro presupposto legato da un collegamento esclusivo e bilaterale e necessario con quello espresso emanato.
Pertanto, soltanto nell’ipotesi in cui il provvedimento esplicito non avrebbe potuto essere emanato se non in presenza di quello implicito può operare questo istituto di creazione giurisprudenziale, naturalmente sempre che vi sia cumulo di competenze e siano rispettate le garanzie procedimentali.
La pronuncia in commento offre così l’occasione per svolgere alcune considerazioni intorno alla figura dell’atto implicito, alla cui base non vi è solo il principio di libertà delle forme – secondo cui l’atto amministrativo può essere esternato anche in forma orale, tacita o implicita -, ma anche quello di economicità e di snellezza dell’azione amministrativa e, in particolare, quello di tutela dell’affidamento dei cittadini (Cons. Stato, sez. IV, 5 marzo 2002, n. 5758).
La nascita dell’istituto dell’atto amministrativo implicito, infatti, è correlata con l’esigenza di individuare un atto impugnabile, anche laddove non esiste un provvedimento esplicito; accadeva sovente, infatti, che il ricorso proposto dai privati venisse dichiarato inammissibile per mancanza del provvedimento da impugnare, anche se in realtà questo esisteva ma era implicito in un comportamento o fatto amministrativo inequivocabile (così, ancora, Cons. Stato, sez. IV, n. 5758/2002 cit.).
Di conseguenza, la figura dell’atto implicito ha reso possibile affermare la giurisdizione del giudice amministrativo in materie che altrimenti sarebbero rimaste escluse dal sindacato giurisdizionale o che sarebbero state devolute al giudice ordinario qualora in esse si fosse ravvisata un’attività materiale sine tutulo, anziché un atto implicito.
I requisiti che sono stati individuati dal giudice amministrativo affinché possa configurarsi, in concreto, un atto amministrativo implicito sono almeno quattro.
In primo luogo, è necessario che vi sia una manifestazione espressa di volontà – comportamento concludente o altro atto amministrativo – proveniente dall’amministrazione.
In secondo luogo, siffatti atti o comportamenti devono provenire da un organo competente e nell’esercizio delle sue attribuzioni; l’atto implicito deve, a sua volta, rientrare nella sfera di competenza dell’autorità amministrativa emanante l’atto presupponente (Cons. Stato, sez. IV, n. 5758/2002 cit.).
In terzo luogo, l’atto implicito non deve essere un atto per il quale si richiede il rispetto di una forma solenne e devono essere rispettate le regole procedimentali prescritte per l’emanazione di un provvedimento del genere (così, ancora, Cons. Stato, sez. IV, n. 5758/2002 cit.).
Infine, dal comportamento deve desumersi in modo non equivoco la volontà provvedimentale, cioè deve esistere un collegamento esclusivo e bilaterale tra atto implicito e atto presupponente, nel senso che l’atto implicito deve essere l’unica conseguenza possibile di quello espresso (Cons. Stato, sez. IV, n. 5758/2002 cit.).
Tar Emilia-Romagna, sez. I, sentenza 7 gennaio 2013, n. 2, Pres. Calvo, Rel. Di Benedetto.
Tommaso Bonetti*
*Ricercatore di diritto amministrativo nell’Università IUAV di Venezia