Per le graduatorie formate dopo la legge n. 145/2018 sussiste ancora la possibilità di scorrimento per assunzioni a tempo determinato dei soggetti idonei.
La possibilità di scorrimento dalle graduatorie (anche di altro ente) per assunzioni a tempo indeterminato degli idonei sussiste solo per le graduatorie formate prima della legge di bilancio.
Conte dei conti, sez. di controllo per le Marche, deliberazione 6 settembre 2019, n. 41-2019-PAR, Pres. Contu, Relatore D’Oro
Il quesito – Un comune chiede alla Corte dei conti un parere concernente l’interpretazione della normativa vigente in materia di utilizzo di graduatorie concorsuali.
In particolare, l’Ente chiede se:
– alla luce della perdurante vigenza dell’art. 36, comma 2, penultimo capoverso, del decreto legislativo n. 165 del 2001, le graduatorie di concorsi, banditi successivamente al 1° gennaio 2019 per posti a tempo indeterminato, possano essere correttamente utilizzate – nel rispetto dei limiti e vincoli delle norme contabili – per assunzioni a tempo determinato, domandando, altresì, in caso positivo, di specificare i limiti e le modalità procedurali sia nel caso di utilizzo di proprie graduatorie che di graduatorie di altri comuni;
– alla luce delle vigenti norme, si ritiene ancora possibile l’assunzione mediante scorrimento degli idonei della graduatoria di altro ente formata a seguito di un bando pubblicato precedentemente al 1° gennaio 2019, in quanto fuori dall’ambito applicativo della legge n. 145 del 2018.
Al riguardo, l’Ente ha chiesto l’interpretazione di specifiche disposizioni di legge, quali l’art. 1, comma 363, della legge n. 145 del 2018; l’art. 4, comma 3-ter, del decreto-legge n. 101 del 2013; l’art. 36, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, facendo presente che la propria tesi interpretativa è favorevole per entrambe le questioni.
Il parere – Nel merito:
1) L’utilizzo, per assunzioni a tempo determinato, di graduatorie di concorsi per posti a tempo indeterminato e l’art. 36, comma 2, del d.lgs. 165/2001
La Corte ritiene che per le assunzioni a tempo determinato di idonei non vincitori di graduatorie a tempo indeterminato è possibile derogare all’obbligo di utilizzo delle graduatorie per i soli posti messi a concorso previsto dal combinato disposto dei commi 361 e 365 dell’art. 1 della legge n. 145 del 2018.
In sostanza, l’art. 36, comma 2, d.lgs. 165/2001 costituisce una normativa di carattere speciale rispetto alle previsioni della legge n. 145 del 2018, dettata da una ratio differente.
Tale previsione punta infatti a restringere la possibilità di ricorso a forme di lavoro flessibile, prevedendo la possibilità per le p.a., “al fine di prevenire il precariato”, di sottoscrivere contratti a tempo determinato con i vincitori e gli idonei delle proprie graduatorie vigenti per concorsi pubblici a tempo indeterminato allo scopo di evitare, attraverso l’assunzione con contratti a tempo determinato di vincitori di concorsi per posti a tempo indeterminato, la creazione dei presupposti del precariato.
La specialità della disposizione è supportata non solo dalla interpretazione teleologica dell’intervento normativo che l’ha introdotta ma anche dalla stessa interpretazione letterale e sistematica della legge n. 145 del 2018, che ha abrogato solo alcune delle disposizioni contenute nel medesimo art. 4 del decreto-legge n. 101 del 2013, ma non quella modificativa dell’art. 36, comma 2, d.lgs. 165/2001.
Per quanto riguarda i limiti allo scorrimento di graduatorie, si rinvia alla costante giurisprudenza della Corte dei conti, che si è pronunciata più volte sulla necessità che i posti da coprire non siano di nuova istituzione o trasformazione ai sensi dell’art. 91, comma 4, d.lgs. 267/2000 e sulla identità di posti tra quello oggetto della procedura che ha dato luogo alla graduatoria e la nuova esigenza assunzionale (ex multis, Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 72 del 2019 e la giurisprudenza ivi richiamata), nonché, nel caso di utilizzo di graduatorie di altri Enti, sulle condizioni del “previo accordo” tra le amministrazioni interessate.
Relativamente alle modalità procedurali nel caso di utilizzo di graduatorie proprie e di altri comuni, si rammenta che tale decisione esula dalla funzione consultiva della Corte dei conti, concernente l’esame da un punto di vista astratto e su temi di carattere generale. Pertanto, la decisione relativa alle modalità procedurali non può che essere rimessa alla valutazione dell’Ente, rientrando nella sfera di competenza amministrativa del singolo Comune e nella discrezionalità e responsabilità diretta degli organi di governo, fermo restando il rispetto dei principi di trasparenza ed imparzialità che devono ispirare le suddette procedure.
2) L’utilizzo, per assunzioni a tempo indeterminato, di graduatorie di concorsi per posti a tempo indeterminato e l’ambito di applicazione della legge n. 145 del 2018
A tale riguardo, il Collegio evidenzia come per i concorsi banditi successivamente al 1° gennaio 2019, data di entrata in vigore della legge n. 145 del 2018, l’assunzione mediante scorrimento degli idonei della graduatoria di altro Ente non sia possibile né per le graduatorie proprie né per quelle di altro Ente (cfr. Sezione regionale di controllo per la Sardegna, deliberazione n. 36/2019/PAR). Infatti, il citato comma 361 della legge n. 145 del 2018 ha eliminato sia la possibilità di operare lo scorrimento delle graduatorie per far fronte alla copertura di posti che si rendessero vacanti successivamente all’indizione del concorso sia la possibilità di utilizzo delle graduatorie per la copertura di posti necessari ad altro Ente.
Al contrario, per i concorsi banditi antecedentemente al 31 dicembre 2018, il Collegio ritiene che non si possa affermare lo stesso principio, dal momento che l’art. 1, comma 365, dispone che “la previsione di cui al comma 361 si applica alle graduatorie delle procedure concorsuali bandite successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge”.
Il principio sancito dal comma 361 citato è stato mitigato dall’art. 14-ter del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4 che ha aggiunto, dopo le parole «a concorso», le seguenti: «nonche’ di quelli che si rendono disponibili, entro i limiti di efficacia temporale delle graduatorie medesime, fermo restando il numero dei posti banditi e nel rispetto dell’ordine di merito, in conseguenza della mancata costituzione o dell’avvenuta estinzione del rapporto di lavoro con i candidati dichiarati vincitori. Le graduatorie possono essere utilizzate anche per effettuare, entro i limiti percentuali stabiliti dalle disposizioni vigenti e comunque in via prioritaria rispetto alle convenzioni previste dall’articolo 11 della legge 12 marzo 1999, n. 68, le assunzioni obbligatorie di cui agli articoli 3 e 18 della medesima legge n. 68 del 1999, nonche’ quelle dei soggetti titolari del diritto al collocamento obbligatorio di cui all’articolo 1, comma 2, della legge 23 novembre 1998, n. 407, sebbene collocati oltre il limite dei posti ad essi riservati nel concorso».
3) L’assunzione mediante scorrimento degli idonei della graduatoria di altro Ente
Per assunzioni a tempo indeterminato, da graduatorie di procedure concorsuali a tempo indeterminato di altro ente, bandite prima del 1° gennaio 2019, ai sensi del comma 365, non è applicabile il comma 361 della legge n. 145 del 2018.
La sezione Sardegna, con deliberazione n. 36/2019, ha affermato che non è possibile procedere allo scorrimento di graduatoria concorsuale formata da altro Ente pubblico, per l’assunzione di personale a tempo indeterminato, evidenziando come l’art. 3, comma 61, sebbene non espressamente abrogato dalla legge n. 145 del 2018, risulterebbe implicitamente abrogato in quanto incompatibile con la nuova regola generale di cui al comma 361 della legge n. 145 del 2018.
Il Collegio evidenzia, a tale riguardo, come tale principio si possa applicare solo ai casi rientranti nell’ambito applicativo della legge n. 145 del 2018, ossia alle graduatorie delle procedure concorsuali bandite successivamente al 1° gennaio 2019, per espressa previsione normativa (comma 365). Di conseguenza, l’art. 3, comma 61, della legge n. 350 del 2003 risulterebbe inapplicabile solo per dette graduatorie.
Tale soluzione interpretativa è avallata dall’interpretazione letterale delle disposizioni contenute nella legge n. 145 del 2018, nonché dalla stessa ratio dell’intervento normativo: infatti, la legge n. 145 del 2018 prevede che le graduatorie dei concorsi siano utilizzate “esclusivamente” per la copertura dei posti messi a concorso, impedendo, per le graduatorie delle procedure concorsuali bandite successivamente alla data di entrata in vigore della medesima legge, l’utilizzo della graduatoria per la copertura di qualsiasi altro posto diverso da quelli messi a concorso, sia esso della medesima o di altra Amministrazione. Il principio espresso nel comma 361 ha uno specifico ambito applicativo, anche dal punto di vista temporale (comma 365), e non può che valere a prescindere da quale Amministrazione utilizzi la graduatoria, stante la generalità della previsione, che si riferisce all’utilizzo di graduatorie in generale.
Inoltre, il Collegio, a conferma della perdurante vigenza dell’art. 3, comma 61, della legge n. 350 del 2003, evidenzia come lo stesso sia tuttora citato in diverse disposizioni (art. 36, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001; art. 1, comma 100, della legge n. 311 del 2004; art. 9, comma 4-bis, del decreto-legge n. 78 del 2010); pertanto, tale articolo non risulterebbe inapplicabile in ogni caso, ma solo con riguardo alle fattispecie rientranti nel perimetro applicativo della legge n. 145 del 2018, in quanto non compatibile con la ratio del revirement normativo, risultando invece applicabile ai casi che si collocano al di fuori di esso (assunzioni a tempo determinato e assunzioni a tempo indeterminato in caso di utilizzo di graduatorie di bandi pubblicati prima del 1° gennaio 2019).
Con specifico riferimento all’utilizzo di graduatorie di altri Enti, si evidenzia come le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti si siano più volte pronunciate sulla interpretazione del requisito normativo del “previo accordo” tra le amministrazioni interessate, necessario per la legittimità dell’assunzione del candidato idoneo in una graduatoria di concorso bandito da altro Ente, ai sensi dell’art. 3, comma 61, della legge n. 350 del 2003, affermando come tale previsione debba necessariamente raccordarsi con la previsione contenuta nell’art. 91, comma 4, del decreto legislativo n. 267 del 2001. A tale riguardo, con deliberazione n. 3/2019/PAR, la Sezione regionale di controllo per il Piemonte ha affermato che “se l’utilizzo delle proprie graduatorie è escluso per i posti istituiti o trasformati dopo l’indizione del concorso da parte dello stesso ente, è evidente che tale limite vale anche per l’utilizzo delle altrui graduatorie” (cfr. anche Sezione regionale di controllo per l’Umbria, deliberazione n. 28/2018/PAR e Sezione regionale di controllo per il Piemonte, n. 114/2018).
Peraltro, è stato evidenziato come tale accordo con le altre Amministrazioni interessate, sebbene la normativa non lo imponga, dovrebbe, per ragioni di trasparenza, precedere l’indizione del concorso del diverso Ente o l’approvazione della graduatoria. In tal senso, la Sezione regionale di controllo per l’Umbria, con deliberazione n. 124/2013, ha affermato che ciò che rileva è che “l’accordo stesso, che comunque deve intervenire prima dell’utilizzazione della graduatoria, si inserisca in un chiaro e trasparente procedimento di corretto esercizio del potere di utilizzare graduatorie concorsuali di altri Enti, così da escludere ogni arbitrio e/o irragionevolezza e, segnatamente, la violazione delle cennate regole di “concorsualità” per l’accesso ai pubblici uffici”. (cfr. anche Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberazioni nn. 189/2018 e 371/2018).
di Simonetta Fabris