I pareri di regolarità tecnica e di regolarità contabile ex art. 49 TUEL devono essere obbligatoriamente resi e costituiscono, quindi, presupposti necessari delle deliberazioni, la cui mancanza determina l’illegittimità dell’atto.
La funzione dei suddetti pareri è di ovviare alla mancanza di competenza tecnica dei componenti del Consiglio e della Giunta.
I parerei di regolarità tecnica e contabile devono essere resi anche sulle deliberazioni ad oggetto proposte di transazioni formulate da un mediatore esterno che offre garanzie di imparzialità su iniziativa del giudice.
E’ opportuno, invece, anche se non obbligatorio, acquisire il parere dell’avvocatura interna sulle proposte di transazione, in analogia a quanto prevede per le amministrazioni dello Stato l’articolo 14 della legge di contabilità generale (deliberazione Corte dei conti controllo Piemonte n. 20/2012).
Corte dei conti, sezionale regionale di controllo per l’Emilia Romagna, deliberazione n. 62/2017/PAR, del 12 aprile 2017, Pres. C. Greco, Rel. R. Patumi
A margine
Il parere riguarda una proposta deliberativa della giunta comunale ad oggetto una transazione avviata su mediazione di un giudice che l’Ente vorrebbe far propria senza acquisire i pareri di regolarità tecnica e contabile e neppure quello dell’avvocatura comunale.
La Sezione si distacca dall’orientamento prevalente della giurisprudenza del Consiglio di Stato, correttamente richiamato nel parere, secondo cui la mancanza dei pareri di regolarità tecnica e di contabilità costituirebbe una mera irregolarità, “in quanto … [ndr atti] preordinati all’individuazione sul piano formale, nei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile …” (fra le molte, sez. V, 8 aprile 2014, n. 1663; sez. V, 21 agosto 2009, n. 5012; sez. IV, 22 giugno 2008, n. 3888). E ritiene, al contrario, che i pareri costituiscano atti procedimentali obbligatori ai sensi dell’articolo 49 del d.lgs. 267 del 2000, collocati al centro del procedimento deliberativo per ovviare alla mancanza di competenza tecnica dei componenti di Giunta e Consiglio.
Il parere di regolarità, che attesta la conformità alla normativa e la correttezza sostanziale delle soluzioni adottate, e quello di regolarità contabile, che assicura gli equilibri di bilancio dell’ente, sono gli strumenti, infatti, cui il TUEL affida il controllo preventivo di regolarità amministrativa e contabile nella fase preventiva della formazione dell’atto (art. 147-bis d.lgs. n. 267/2000).
Diverso il discorso per quanto attiene all’acquisizione del parere dell’avvocatura comunale: per gli enti territoriali non è obbligatorio acquisirlo in mancanza di una previsione normativa come quella prevista dalla legge di contabilità per lo Stato (R.D. n. 2440/1923), ma è tuttavia da valutare per analogia “opportuno”.
Per quanto attiene agli aspetti da considerare nel verificare la soluzione transattiva, è opportuno ricordare che la Corte dei conti ha chiarito che :
” – di norma anche gli enti pubblici possono transigere le controversie delle quali siano parte ex art 1965 c.c.;
– i limiti del ricorso alla transazione da parte degli enti pubblici sono quelli propri di ogni soggetto dell’ordinamento giuridico, e cioè la legittimazione soggettiva e la disponibilità dell’oggetto, e quelli specifici di diritto pubblico, e cioè la natura del rapporto tra privati e pubblica amministrazione. Sotto quest’ultimo profilo va ricordato che, nell’esercizio dei propri poteri pubblicistici, l’attività degli enti territoriali è finalizzata alla cura concreta di interessi pubblici e quindi alla migliore cura dell’interesse intestato all’ente. Pertanto, i negozi giuridici conclusi con i privati non possono condizionare l’esercizio del potere dell’Amministrazione pubblica sia rispetto alla miglior cura dell’interesse concreto della comunità amministrata, sia rispetto alla tutela delle posizioni soggettive di terzi, secondo il principio di imparzialità dell’azione amministrativa;
– la scelta se proseguire un giudizio o addivenire ad una transazione e la concreta delimitazione dell’oggetto della stessa spetta all’Amministrazione nell’ambito dello svolgimento della ordinaria attività amministrativa e come tutte le scelte discrezionali non è soggetta a sindacato giurisdizionale, se non nei limiti della rispondenza delle stesse a criteri di razionalità, congruità e prudente apprezzamento, ai quali deve ispirarsi l’azione amministrativa. Uno degli elementi che l’ente deve considerare è sicuramente la convenienza economica della transazione in relazione all’incertezza del giudizio, intesa quest’ultima in senso relativo, da valutarsi in relazione alla natura delle pretese, alla chiarezza della situazione normativa e ad eventuali orientamenti giurisprudenziali;
– ai fini dell’ammissibilità della transazione è necessaria l’esistenza di una controversia giuridica (e non di un semplice conflitto economico), che sussiste o può sorgere quando si contrappongono pretese configgenti di cui non sia possibile a priori stabilire quale sia giuridicamente fondata. Di conseguenza il contrasto tra l’affermazione di due posizioni giuridiche è la base della transazione in quanto serve per individuare le reciproche concessioni, elemento collegato alla contrapposizione delle pretese che ciascuna parte ha in relazione all’oggetto della controversia. Si tratta di un elemento che caratterizza la transazione rispetto ad altri modi di definizione della lite;
– la transazione è valida solo se ha ad oggetto diritti disponibili (art 1966, co 2 cc) e cioè, secondo la prevalente dottrina e giurisprudenza, quando le parti hanno il potere di estinguere il diritto in forma negoziale. E’ nulla, infatti, la transazione nel caso in cui i diritti che formano oggetto della lite siano sottratti alla disponibilità delle parti per loro natura o per espressa disposizione di legge;
– requisito essenziale dell’accordo transattivo disciplinato dal codice civile (artt. 1965 e ss.) è, in forza dell’art 1321 dello stesso codice, la patrimonialità del rapporto giuridico;
– inoltre, come affermato dalla giurisprudenza civile (cfr., ex multis, Cass. 6 maggio 2003 n. 6861), costituisce transazione solo quell’accordo che cade su un rapporto che, oltre a presentare, almeno nell’opinione delle parti, carattere di incertezza, è contrassegnato dalla reciprocità delle concessioni. Oggetto della transazione, quindi, non è il rapporto o la situazione giuridica cui si riferisce la discorde valutazione delle parti, ma la lite cui questa ha dato luogo o possa dar luogo e che le parti stesse intendono eliminare mediante reciproche concessioni” (Sez. Piemonte n. 17/2005 e n. 20/2012 – Sez. Lombardia n. 26/2008 e n. 1116/2009).
avv. Giuseppe Panassidi