IN POCHE PAROLE …
Gli enti locali, soprattutto i più piccoli, hanno bisogno di modelli di cooperazione per garantire i servizi fondamentali con efficacia. La logica della rete privilegia il ruolo delle Province.
Premessa
L’Italia, si sa, è terra di cultura: il suo territorio è disseminato di musei, biblioteche, complessi monumentali e giardini storici. Non tutti sanno però che la maggior parte di questi luoghi della cultura è di proprietà comunale.
Gli enti locali, quali enti di prossimità, hanno infatti una responsabilità di attuazione straordinariamente lata e composita che si estende dai settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, all’assetto ed utilizzazione del territorio, allo sviluppo economico, come recita l’art 13 del d.lgs. 267/00 Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.
All’estensione della responsabilità di attuazione in capo ai Comuni non corrisponde tuttavia, come testimoniano le recenti esperienze relative alla “messa a terra” della programmazione del PNRR, un altrettanto strutturata capacità amministrativa, questo soprattutto se si pensa che i comuni con meno di 5000 abitanti rappresentano il 70% del comuni italiani.
In questo contesto amministrativo molecolare e frammentato diviene quindi fondamentale per gli enti locali ricorrere a modelli di collaborazione per poter svolgere con efficacia le funzioni fondamentali.
Musei e Biblioteche in Italia. Titolarità e regime giuridico
Da un’indagine dell’Istat Biblioteche in Italia. Anno 2019 pubblicata nel 2021 si rileva che in Italia nel 2019 ci sono 7.425 biblioteche pubbliche e private, statali e non statali, aperte al pubblico (escluse quelle scolastiche e universitarie).
Il 58,3% del totale dei comuni ha almeno una biblioteca: ce ne sono quasi tre ogni 100 Kmq e una ogni 8 mila abitanti.
Due biblioteche su tre (il 68,5%) sono biblioteche civiche a titolarità comunale, il 9,2% appartiene a enti ecclesiastici mentre il 7,1% è gestito da associazioni private e il 4% da fondazioni.
Un report del medesimo istituto pubblicato nel 2022 relativo a Musei e Istituzioni similari in Italia fa emergere come nel 2020 in Italia risultino aperti o parzialmente aperti 4.265 musei e istituzioni similari: 3.337 musei, 295 aree archeologiche e 633 monumenti o complessi monumentali.
Quasi due terzi dei musei e delle strutture espositive similari sono istituzioni pubbliche (67,9%).
Ben 2 mila istituti (69% del sottoinsieme a titolarità pubblica) dipendono da enti locali, mentre 444 sono istituzioni statali (15,3%) e il 4,7% istituzioni regionali. Tra gli istituti privati aperti o parzialmente aperti nel 2020, il 33,3% fa capo ad associazioni, il 21,3% a fondazioni, il 19,2% ad enti ecclesiastici e religiosi (262 strutture) mentre nell’8,4% dei casi si tratta di privati cittadini.
Nell’ambito dei soggetti pubblici nei quali si articola la Repubblica secondo la formulazione dell’ articolo114 della Costituzione (Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato), ai Comuni è da ricondurre la proprietà del numero maggiore di musei e biblioteche presenti sul territorio italiano.
Il Codice dei beni culturali e del Paesaggio approvato con d.lgs. n. 42/2004, d’ora in poi Codice, all’art 101, comma 1 definisce quali istituti e luoghi della cultura i musei, le biblioteche e gli archivi, le aree e i parchi archeologici, i complessi monumentali.
Il comma 2 del predetto articolo definisce quindi “museo”, una struttura permanente che acquisisce, cataloga, conserva, ordina ed espone beni culturali per finalità di educazione e di studio, “biblioteca”, una struttura permanente che raccoglie, cataloga e conserva un insieme organizzato di libri, materiali e informazioni, comunque editi o pubblicati su qualunque supporto, e ne assicura la consultazione al fine di promuovere la lettura e lo studio (…).
In merito alla finalità ed alla natura dei servizi erogati da tali istituti, il comma 3 del medesimo articolo puntualizza che Gli istituti ed i luoghi di cui al comma 1 che appartengono a soggetti pubblici sono destinati alla pubblica fruizione ed espletano un servizio pubblico.
La qualificazione dell’attività erogata dagli istituti della cultura quale servizio pubblico è stata ulteriormente corroborata attraverso l’estensione, ad opera del d.l. n. 146/2015, convertito nella L. n. 182/2015, della normativa relativa allo sciopero nei settori di servizio pubblico essenziale, in modo da ricomprendere in tale categoria anche “l’apertura al pubblico regolamentata di musei e altri istituti e luoghi della cultura, di cui all’art 101 comma 3 del d.lgs. 42/04”.
La citata normativa ha, quindi, riconosciuto in maniera lapalissiana il diritto dei privati cittadini a fruire del patrimonio storico artistico italiano pubblico, attraendolo nel perimetro di applicazione della l. 146/90 che regola l’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali.
I comuni proprietari di istituti della cultura si trovano, pertanto, ad erogare tali servizi pubblici nell’ambito delle competenze ad essi riconosciute dalla Costituzione e, sulla sua base, specificate dal legislatore ordinario, principalmente dal Codice, e dalla legislazione contenente il regime ordinamentale in materia di enti locali e di funzioni e servizi ad essi affidati.
L’art. 1 del Codice, dopo avere stabilito nel comma 1 che la Repubblica, in attuazione dell’art 9 della Cost. “tutela e valorizza il patrimonio culturale, in coerenza con le attribuzioni di cui all’art 117 della Costituzione”, specifica che “Lo Stato, le Regioni, le Città Metropolitane, le Province ed i Comuni assicurano e sostengono la conservazione del patrimonio culturale” (comma 3) e che “gli altri soggetti pubblici, nello svolgimento della loro attività, assicurano la conservazione e la pubblica fruizione del loro patrimonio culturale” (comma 4) (C. BARBATI, Organizzazione e soggetti in Diritto del patrimonio culturale, 2020, pag. 74).
Assicurare e sostenere la conservazione del patrimonio culturale costituisce, pertanto, un obbligo per gli enti pubblici.
Le competenze legislative
In merito alle competenze legislative in materia, la revisione del Titolo V della Cost. del 2021 ha comportato la divisione della disciplina dei beni culturali in due ulteriori sub materie, ovvero il binomio rappresentato da “tutela” e “valorizzazione”, attribuite rispettivamente, la prima alla legislazione esclusiva dello Stato e la seconda alla legislazione concorrente delle Regioni. Secondo la dottrina, in materia di patrimonio culturale vi è un comune denominatore tra il processo di decentramento amministrativo avviato con la L. n. 127/1997, cosiddetta “ Bassanini uno”, e la revisione costituzionale del 2001, ravvisabile nelle definizioni delle “funzioni-attività” tracciate dalla giurisprudenza della Consulta.
La giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 94/2003), ha meglio precisato i contenuti della nozione di tutela affermando che “…la tutela consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di un’adeguata attività conoscitiva, ad individuare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione”.
Con la conseguenza quindi, di distinguere due aree funzionali l’una all’altra, ovvero la materia della tutela “funzionale” alla “valorizzazione”, seppur distinte costituzionalmente e concettualmente dall’art 117 Cost. (A.M. LIGRESTI, Tutela, gestione, valorizzazione: il riparto di competenze in materia dei beni culturali alla luce della Revisione del Titolo V. Recenti novità giurisprudenziali, in Forum di Amministrazioni in Cammino, 2024, pag. 4).
Il comma 3 del predetto articolo attribuisce alla legislazione concorrente delle Regioni la “valorizzazione dei beni culturali ed ambientali e promozione ed organizzazione di attività culturali” ovverosia “la disciplina e l’esercizio delle funzioni dirette alla migliore conoscenza, utilizzazione e fruizione di quel patrimonio”.
Le competenze amministrative
Se la Costituzione perimetra in questo modo la competenza a legiferare di Stato e Regioni nell’ambito dei beni culturali, diverso è invece il riparto delle competenze amministrative.
Il riparto delle funzioni amministrative tra le diverse articolazioni territoriali della Repubblica risponde ai principi contenuti nell’art 118, comma 1, Cost. ove si legge che “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato, sulla base di principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza”.
Il comma 2 del medesimo articolo prevede che “I Comuni, le Provincie e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale e regionale”.
L’attribuzione delle funzioni amministrative richiede, pertanto, un atto di natura legislativa, statale o regionale.
In materia di beni culturali, l’art 4 comma 1, del Codice stabilisce che al fine di garantire l’esercizio unitario delle funzioni di tutela ai sensi dell’art 118 Cost., esse sono attribuite al Ministero per i beni e le attività culturali e per il Turismo, introducendo in tal modo un parallelismo con le competenze legislative dello Stato ex art 117, comma 3 Cost.
In merito alla distribuzione delle funzioni amministrative in materia di valorizzazione, il Codice non detta criteri per il loro riparto se si esclude il principio secondo il quale ciascun soggetto pubblico è tenuto a garantire la valorizzazione dei beni di cui ha comunque la disponibilità (art 112, comma 6 Codice).
L’art. 6, comma 1 del Codice precisa che: “La valorizzazione consiste nell’esercizio delle funzioni (funzioni amministrative) e nella disciplina delle attività (potere legislativo) dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso. Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale”.
In particolare lo Stato, le Regioni, e gli altri Enti pubblici territoriali assicurano la valorizzazione dei beni presenti negli istituti e nei luoghi di cultura di propria appartenenza (art 102 comma 1 del Codice).
Le competenze amministrative in merito alla valorizzazione del patrimonio culturale, finalizzata a rendere accessibile i valori di cui esso è portatore, in linea con il criterio domenicale introdotto dall’art 152 del d.lgs. n. 112/1998, sono assegnate, pertanto, a ciascun soggetto pubblico con riferimento “ai beni di cui ha comunque la disponibilità”.
La logica della rete
Da un punto di vista organizzativo – gestionale, ai Comuni che si trovano a gestire la maggior parte dei musei e delle biblioteche italiani ed ad erogare per il loro tramite servizi pubblici essenziali, la logica della rete consente di individuare modelli di sostenibilità in particolare per i sistemi territoriali “deboli”, lontani dai principali circuiti turistico culturali e dai grandi attrattori o negli ambiti economicamente e socialmente più svantaggiati (M.S.CARDULLI, V. DI GIUSEPPE DI PAOLO, MINISTERO DELLA CULTURA Documento di Raccomandazione sulle reti museali, 2024, pag 3).
Una rete museale o bibliotecaria è una organizzazione di tipo orizzontale basata su un sistema di collaborazione volontaria tra soggetti che possono essere diversi per natura e titolarità giuridica, tipologia, collezioni e contesti, che mira a integrare risorse strumentali, economiche, umane, tecniche, culturali, materiali ed immateriali.
La rete detiene proprio nell’integrazione dei servizi per la fruizione e valorizzazione del patrimonio e nella condivisione delle competenze le principali ragioni d’essere.
Essa può avere lo scopo di creare valore attorno ad un patrimonio culturale che presenta connessioni (rete tematica) oppure in relazione ad un determinato territorio (rete territoriale) (V. M.S. CARDULLI, V. DI GIUSEPPE DI PAOLO, MINISTERO DELLA CULTURA, Documento di Raccomandazione sulle reti museali, 2024, pagg. 4 e 7).
A partire dagli anni Novanta, alcune leggi regionali (Toscana, Umbria, Emilia Romagna, Lombardia) hanno dato impulso alla cooperazione in rete tra musei e biblioteche e quindi alla gestione associata di servizi con la destinazione di fondi specifici destinati a progetti condotti in partenariato.
Nei casi di reti territoriali di istituti culturali, la Provincia, cui l’art 14 della l. 142/90 attribuiva le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardassero vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale nel settore della valorizzazione dei beni culturali, ha assunto in questo settore un ruolo di soggetto che svolgeva compiti di promozione, coordinamento e di gestione ovvero di attrattore di funzioni amministrative. Questo in quanto da un lato la dimensione sovracomunale rimanda naturalmente in base alla Costituzione al livello di governo provinciale, dall’altro, generalmente non esiste fra gli aderenti alla rete un soggetto aggregatore riconosciuto diverso dalla Provincia (almeno sino alla legge n. 56/2014, cosiddetta legge Delrio).
Alcuni comuni, tramite lo strumento convenzionale oggi disciplinato dall’art. 30 del d.lgs. n. 267/2000, si sono, pertanto, associati al fine di gestire musei e le biblioteche in maniera coordinata, condividere modelli di servizio, esercitare il miglior livello di efficienza, efficacia, economicità ed innovazione dei servizi erogati.
Si pensi, in particolare, alle varie reti bibliotecarie esistenti in Veneto, Lombardia, Toscana, Emilia Romagna, alle reti dei musei della provincia di Siena e dei musei archeologici delle province di Brescia, Cremona e Mantova.
Nella maggior parte dei casi questi enti locali, qualora non abbiano costituito un nuovo soggetto giuridico (es. Fondazione Musei Senesi) hanno individuato quale ente capofila la Provincia cui spetta la gestione di alcune attività strategiche.
Le best practices
Un esempio virtuoso, costituito nel 2004, è il Sistema Bibliotecario della Provincia di Verona, che oggi associa le oltre 85 biblioteche dei comuni della Provincia, che possono acquisire e gestire nel Sistema pubblicazioni a stampa; dattiloscritti, tesi di laurea e di dottorato; manoscritti antichi e moderni aventi sufficiente valore storico, letterario o documentario; manifesti e materiale di audio e video registrazioni; oggetti multimediali, ecc.; gli utenti del SBPVR possono consultare il materiale presso le biblioteche, per il materiale escluso dal prestito; attraverso il prestito presso la sede di ciascuna biblioteca; attraverso il prestito interbibliotecario, gratuito, tra le biblioteche del sistema e le riproduzioni nelle modalità e nei limiti consentiti dalla legge. Con MediaLibraryOnLine è il primo network italiano per il prestito e la condivisione di contenuti digitali attraverso le biblioteche.
La Rete delle Biblioteche della Provincia di Vicenza (detta R.B.V.), costituita nel 1993, è attualmente considerata la più grande e partecipata rete bibliotecaria italiana. Ad essa aderiscono 92 comuni con 106 biblioteche e annovera 350.000 utenti iscritti.
All’interno di questa forma convenzionale, alla Provincia compete la programmazione e l’acquisizione tramite gare d’appalto dei servizi centralizzati della rete, quali la gestione e lo sviluppo del sistema informatico, il trasporto librario per il prestito interbibliotecario, la programmazione e l’acquisizione tramite gare d’appalto dei libri per il prestito, la manutenzione del catalogo bibliografico ed il supporto alla catalogazione, la formazione e l’aggiornamento professionale, la gestione del patrimonio documentario digitale e le attività di valorizzazione e promozione delle biblioteche della Rete.
Nell’ambito museale, non esistono attualmente reti così performanti.
Le principali finalità di una rete museale oltre alla generazione di economie di scala, sono il potenziamento delle attività museali, dei servizi e dell’offerta culturale, l’ampliamento della fruizione e il miglioramento dell’accessibilità, la valorizzazione delle realtà meno note, il rafforzamento identitario delle realtà locali ed il relativo posizionamento nel settore culturale.
Le attività che possono essere oggetto di gestione comune delle rete museale sono la programmazione e progettazione culturale, il fundraising, l’acquisizione tramite gare d’appalto di servizi/forniture di interesse comune, quali i servizi di biglietteria e sorveglianza, di digitalizzazione del patrimonio, servizi di sicurezza, il noleggio delle licenze dei gestionali funzionali alla gestione museale, la digitalizzazione del patrimonio, la conservazione, la formazione ed aggiornamento del personale, servizi di promozione e valorizzazione del patrimonio, servizi educativi, di comunicazione e branding (V. M.S. CARDULLI, V. DI GIUSEPPE DI PAOLO, MINISTERO DELLA CULTURA Documento di Raccomandazione sulle reti museali, 2024, pagg. 9,10).
All’interno del Codice, la gestione associata è stata canonizzata all’interno dell’art 112 che prevede al comma 4: “Lo Stato, le regioni e gli altri enti pubblici territoriali stipulano accordi per definire strategie ed obiettivi comuni di valorizzazione, nonché per elaborare i conseguenti piani strategici di sviluppo culturale e i programmi, relativamente ai beni culturali di pertinenza pubblica”.
Il comma 9 del medesimo articolo recita: “Anche indipendentemente dagli accordi di cui al comma 4, possono essere stipulati accordi tra lo Stato, per il tramite del Ministero e delle altre amministrazioni statali eventualmente competenti, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali e i privati interessati, per regolare servizi strumentali comuni destinati alla fruizione e alla valorizzazione di beni culturali”.
All’interno di tale quadro istituzionale, è pertanto auspicabile che la riforma del T.U.E.L. individuando ex art 117 comma 2 lett. p) della Cost. le funzioni fondamentali di Comuni e Province attribuisca a queste ultime funzioni di coordinamento amministrativo dei Comuni nel settore dei beni e delle attività culturali (vedasi a tal proposito La Nuova Provincia, di GIANFRANCO PERULLI E ALBERTO MINGARELLI, pubblicato da Supernova il 12 agosto 2025).
Indubbiamente il legislatore statale tramite la riforma del T.U.E.L. deve rilegittimare, dopo la legge Delrio, il livello di governo provinciale – che rimane pur sempre uno snodo fondamentale tra le Regioni cui competono per lo più compiti di programmazione ed i Comuni cui spettano compiti attuativi – a svolgere attività di assistenza amministrativa nei confronti di questi ultimi, incentivando la gestione associata di alcuni “servizi strumentali comuni destinati alla fruizione e valorizzazione dei beni culturali” come teorizzato dallo stesso Codice.
Questo al fine di rendere l’erogazione dei servizi pubblici culturali, assorti con L. n. 182/2015 a servizi pubblici essenziali, più sostenibile economicamente ma soprattutto più efficace creando tramite le reti di musei e biblioteche un’offerta culturale decisamente più integrata, ampia e variegata.
dott.ssa Laura Campesato – funzionario EQ Responsabile servizio amministrativo Area Cultura presso il Comune di Bassano del Grappa.