IN POCHE PAROLE…
Lo standard minimo DNSH che ogni progetto, anche indirettamente collegato al bene ambiente, deve presentare per rientrare nel finanziamento PNRR e le conseguenze in fase di rendicontazione del principio: le indicazioni DG COGESPRO- Unità di Missione PNR – del Ministero dell’Ambiente per garantirne una uniforme applicazione.
Premessa
Nel tentativo di sostenere le pubbliche amministrazioni, interessate dalla realizzazione di progetti PNRR, il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica ha predisposto una serie di FAQ che rispondono ai tanti dubbi dei soggetti attuatori, nella lettura e nell’applicazione della normativa ambientale, riferita al principio DNSH. L’ultimo documento pubblicato[i] si colloca nell’ambito delle misure di accompagnamento formulate dall’Ufficio Supporto Tecnico della Direzione generale coordinamento, gestione progetti e supporto tecnico[ii] -DG COGESPRO- dell’Unità di Missione PNRR, con l’obiettivo di favorire una corretta e uniforme applicazione del DNSH nell’attuazione degli interventi PNRR di competenza del Ministero. Il documento consta di 21 quesiti che spaziano tra diverse aree concettuali, ora più nozionistiche, ora più operative.
Il primo nucleo concettuale racchiude i quesiti dal n.1 al n. 5, dedicati alla nozione di DNSH e della relazione intercorrente con i progetti finanzianti con i fondi PNRR, in applicazione dei criteri della conformità e della verificabilità, svolta attraverso la mappatura della Guida Operativa DNSH.
Il principio DNSH (Do No Significant Harm) si traduce nel non arrecare un danno significativo all’ambiente[iii], inteso come fine ispiratore, criterio di progettazione e vincolo di realizzazione di ogni azione pubblica attivata con risorse del PNRR. Gli ingranaggi del sistema DNSH-PNRR sono regolati da due criteri di funzionamento: la conformità e la verificabilità.
La conformità attiene alla corrispondenza e alla adeguatezza del progetto realizzando con le misure europee dettate in materia ambientale[iv], investendo tutto il ciclo vita dell’intervento PNRR, dalla progettazione alla conclusione, coinvolgendo progettisti, RUP, Direttore dei Lavori e imprese realizzatrici. Le FAQ di recente pubblicazione confermano e specificano gli obblighi dei soggetti attuatori[v].
La verificabilità riguarda la condizione di controllabilità e accertabilità dell’intervento progettato rispetto alla sua realizzazione in concreto, secondo i parametri del DNSH. Detta attività di controllo è supportata dall’ausilio di diversi strumenti, tra i quali la mappatura: ad ogni misura del PNRR si associano una o più schede tecniche applicabili, con l’indicazione delle azioni, messe in campo, che contribuiscono in modo effettivo e misurabile agli obiettivi climatici o ambientali. La mappatura è un’attività di carattere orientativo, che vuol guidare le scelte dei soggetti attuatori, chiamati a valorizzare o integrare la scheda applicata, in base alla identificazione corrente del progetto finanziato[vi].
Il secondo nucleo concettuale include i quesiti dal n.6 al n. 11. Si caratterizza per una chiara finalità didascalica e operativa. Si esplica il regime del DNSH e degli strumenti di attuazione: le schede tecniche, le check list, le modalità di compilazione e gli errori più frequenti.
Il regime
Il regime del DNSH conosce due declinazioni: una più ambiziosa quando il progetto è integralmente volto al perseguimento di un obiettivo ambientale; una che, invece, riguarda lo standard minimo che ogni progetto, anche indirettamente collegato al bene ambiente, deve presentare per rientrare nel finanziamento PNRR. Le relative scelte del soggetto attuatore devono essere trasposte nelle apposite schede tecniche, distinte per settore di intervento. Essendo uno strumento di supporto all’azione amministrativa, ogni scheda contiene una sintesi organizzata delle verifiche da effettuare in fase ex ante (progettazione dell’intervento) e in fase ex post (conclusione dell’intervento), suddivise per obiettivo climatico/ambientale. L’elaborazione delle schede tecniche si completa con le check list, che riassumono sinteticamente le verifiche previste dalle schede tecniche, al fine di garantire la conformità degli interventi al DNSH. La struttura delle check list non può essere alterata dai soggetti attuatori, né con modifiche, né con eliminazioni. È raccomandata, pertanto, la compilazione di tutti gli elementi di controllo, presenti nel documento, in completa aderenza ai criteri di conformità e di verificabilità della misura. Tra gli errori più ricorrenti, sono segnalati le risposte generiche, gli adempimenti formali o tardivi, la mancanza di documentazione a supporto, il mancato aggiornamento delle check list, dopo eventuali modifiche progettuali apportate.
Occorre, inoltre, dare atto dell’analisi di adattabilità, relativa all’esame del maggior grado possibile di resilienza dell’opera ai rischi climatici fisici, quali siccità, alluvioni, ondate di calore, terremoti[vii]. La struttura dell’analisi distingue una prima parte dedicata alle caratteristiche tipologiche dell’opera (analisi della sensibilità); una seconda parte riguardante la localizzazione dell’intervento (analisi dell’esposizione ai pericoli climatici). L’adattabilità della misura presuppone necessariamente una corretta contestualizzazione geografica dell’opera, la cui vulnerabilità ai rischi climatici fisici differisce caso per caso.
Il terzo nucleo concettuale comprende i quesiti dal n. 12 al n. 14, che assumono una caratterizzazione procedimentale, focalizzata sulla fase di rendicontazione del principio del DNSH. A tal proposito, sono illustrati gli apporti redazionali delle Appendici 1 e 2 della Guida operativa DNSH. La rendicontazione si concretizza nel documentare e tramettere al MASE le prove dei controlli svolti dal soggetto attuatore, e tracciati dalle apposite check list. Questa verifica avviene sia in sede di monitoraggio e rendicontazione delle realizzazioni di progetto, che in fase di presentazione e controllo del rendiconto delle spese.
Il quadro probatorio del DNSH è arricchito dalla introduzione dei criteri pratici per valutare se un intervento si adatta ai cambiamenti climatici e non provoca danni significativi all’ambiente – Appendice 1- e all’individuazione e all’osservanza dei Criteri Ambientali Minimi (CAM), previsti dall’art. 57 del Codice dei contratti pubblici (D.lgs. 36/2023) – Appendice 2 -.
In linea di continuità con il precedente, è introdotto il quarto nucleo concettuale, riferito ai quesiti dal n. 15 al n. 19, che presenta una connotazione maggiormente informativa e di dettaglio. Si spiega il rapporto sussistente tra i CAM e i criteri DNSH e si illustra l’analisi della adattabilità, anche sul piano esemplificativo.
Si precisa che quest’ultimo atto deve essere elaborato anche se l’opera non risulta esposta a rischi significativi, dato che una autodichiarazione del soggetto attuatore non è ritenuta sufficiente. Deve, infatti, trattarsi di una relazione tecnica che illustri gli esiti dell’analisi condotta, l’identificazione del rischio climatico, la vulnerabilità dell’opera e le possibili soluzioni di adattamento.
L’elaborazione dell’analisi della adattabilità è ovviamente condizionata dai regimi CLIMA e Regime 1 AMBIENTE, trattati in riferimento agli investimenti del MASE, entrambi riguardanti l’obiettivo della “Mitigazione dei cambiamenti climatici”. Nella categoria degli investimenti in Regime 1 CLIMA, ai quali si applicano criteri più rigorosi, rientrano: le mobilità sostenibili e le energie rinnovabili; lo sviluppo agro-voltaico e quello bio-metano; la tutela e valorizzazione del verde urbano ed extraurbano; i progetti di interconnessione elettrica transfrontaliera tra Italia e paesi confinanti. Rispetto al Regime 1 AMBIENTE, si evidenziano gli spazi di intervento in economia circolare e per la risorsa idrica, attraverso la predisposizione di misure finalizzate e basate su criteri più stringenti rispetto allo standard minimo di protezione. La complessità delle tutele rientra in un più generale processo di immunizzazione dagli effetti del clima[viii] degli investimenti in infrastrutture, articolato nelle due componenti della neutralità e della resilienza climatica[ix].
Il quinto e ultimo nucleo concettuale (quesiti n. 20 e 21) riguarda gli strumenti di supporto e ausilio alle pubbliche amministrazioni, che si confrontano con la realizzazione di misure del MASE, finanziate con risorse del PNRR.
L’incaricata direzione ministeriale (DG COGESPRO) rende disponibili ai soggetti attuatori delle misure MASE alcuni strumenti di supporto per la verifica del rispetto del principio DNSH, consultabili in una pagina web all’uopo dedicata[x].
Riassumendo, la lettura del documento Il principio DNSH nelle misure PNRR di titolarità del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica F.A.Q. rivela il grade sforzo a cui sono chiamati gli enti pubblici, soprattutto territoriali, seppur nel perseguimento di fini ambientali di indiscutibile valore costituzionale e sovranazionale. La attuazione delle misure del PNRR è vincolata ad un apparato documentale connotato da un forte tasso di tecnicismo, sia nella formulazione che nelle modalità di trasmissione, che rende sempre più tangibile il rischio di un eccesso formalistico, a svantaggio dei reali interessi pubblici della collettività.
dott.ssa Lucia Firino
[i] Il documento Il principio DNSH nelle misure PNRR di titolarità del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica F.A.Q., di cui sopra, è consultabile al link https://www.mase.gov.it/portale/documents/d/guest/2025-10-20_faq-dnsh-generali-pdf
[ii] Le funzioni della DG COGESPRO sono consultabili al link https://www.mase.gov.it/portale/direzione-generale-coordinamento-gestione-progetti-e-supporto-tecnico. In breve, la citata direzione ministeriale esercita le relative funzioni in ordine all’attuazione degli interventi e delle riforme PNRR; svolge funzioni di presidio sull’attuazione degli interventi PNRR di competenza del Ministero dell’Ambiente e sul raggiungimento dei relativi milestone e target.
[iii] Tale principio è stato introdotto dal Regolamento (UE) 2020/852, noto anche come Regolamento sulla tassonomia dell’UE, per promuovere gli investimenti sostenibili.
[iv] Si ricorda che i principali fini perseguiti in sede europea e riferiti alla materia ambientale sono: la mitigazione dei cambiamenti climatici; l’adattamento ai cambiamenti climatici; l’uso sostenibile e protezione delle risorse idriche e marine; la transizione verso un’economia circolare; la prevenzione e riduzione dell’inquinamento; la protezione e ripristino della biodiversità e degli ecosistemi.
[v] I Soggetti Attuatori sono tenuti, in particolare, a:
- inserire negli atti di programmazione attuativa e nei documenti di gara (capitolato, disciplinare, specifiche tecniche) e/o nelle richieste di preventivi per la scelta dei fornitori/esecutori delle opere le prescrizioni essenziali per l’assolvimento del DNSH, in modo da garantire attività di progettazione e realizzazione adeguate;
- prevedere nei contratti con i fornitori/esecutori indicazioni e prescrizioni di rispetto e conformità al principio DNSH;
- monitorare gli impegni in tema di rispetto della condizionalità sino alla fase di conclusione/collaudo/certificato di regolare esecuzione dell’intervento.
[vi] In questa attività, rimessa alla pubblica amministrazione procedente, è essenziale la consultazione della Guida Operativa per il rispetto del principio DNSH, da ultimo aggiornata con la Circolare MEF – RGS n. 22 del 14 maggio 2024, consultabile al link https://www.rgs.mef.gov.it/_Documenti/VERSIONE-I/CIRCOLARI/2024/22/Guida-Operativa_terza-edizione.pdf
[vii] Nell’ambito della FAQ n. 10, si afferma che l’analisi della adattabilità rappresenta l’elemento più innovativo del principio DNSH. Si rinvia alla lettura del documento IL PRINCIPIO DNSH E L’ANALISI DEI RISCHI CLIMATICI NEL PNRR – Vademecum per i Soggetti Attuatori delle misure MASE, a cura del Dipartimento dell’unità di missione per il PNRR, in https://www.mase.gov.it/portale/documents/d/guest/analisi-rischi-climatici_vademecum_def-pdf.
[viii] Scheda DNSH, Climate Proofing e NEB-Metodologie e problemi attuativi, in https://politichecoesione.governo.it/media/3131/2c-_rar-2022_dnsh_climate-proofing-e-neb_ce.pdf
[ix] Il processo in atto consente di allineare gli investimenti con l’Accordo di Parigi e con gli obiettivi climatici dell’UE, nonché con i principi di efficienza energetica e di non arrecare un danno significativo. L’accordo di Parigi è un trattato internazionale, in vigore dal 4 novembre 2016, che vincola giuridicamente i Paesi sottoscrittori affinché le loro scelte e le loro azioni siano rivolte ad affrontare i cambiamenti climatici del pianeta. I diversi obiettivi dell’Accordo di Parigi sono sintetizzati in https://www.consilium.europa.eu/it/policies/paris-agreement-climate/
[x] La pagina web di riferimento è Il principio DNSH nelle misure PNRR a titolarità del MASE, consultabile in https://www.mase.gov.it/portale/il-principio-dnsh-nelle-misure-pnrr-a-titolarit%C3%A0-del-mase