IN POCHE PAROLE…
Il giudice amministrativo può richiamare le conclusioni della perizia tecnica senza doverne ripetere le motivazioni.
In appello, non sono ammesse nuove prove o documenti non presentati in primo grado.
Il costo della manodopera è sottostimato se le festività non sono incluse nel monte ore effettive lavorative e gli aumenti retributivi già determinati dal CCNL prima della gara vanno considerati nell’offerta economica.
La discrezionalità tecnica della stazione appaltante non può giustificare errori di calcolo o valutazioni illogiche.
Sentenza Consiglio di Stato 20.10.2025, n. 8098 – Pres. De Nictolis, Est. G. Pescatore
Il giudice può legittimamente aderire alle conclusioni della perizia tecnica prodotta dal ricorrente, senza doverne riprodurre le motivazioni.
Nel giudizio amministrativo di appello non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, trattandosi di documentazione che la parte avrebbe potuto produrre nel primo grado di giudizio.
Le ore di festività non possono essere escluse dal monte ore effettivamente lavorate, poiché incidono sul costo medio orario del lavoro.
Gli incrementi retributivi determinati con certezza dal rinnovo del CCNL prima della gara, devono essere considerati nella formulazione dell’offerta economica.
La discrezionalità tecnica dell’amministrazione non può coprire errori aritmetici o valutazioni illogiche.
Il caso
Il TAR Salerno (sez I, sentenza 728/2025), in accoglimento del primo motivo del ricorso proposto dalla Società ricorrente ha annullato – per accertata anomalia dell’offerta economica – l’aggiudicazione disposta in favore della Società aggiudicataria, con conseguente declaratoria di inefficacia del contratto medio tempore stipulato, e ha disposto il subentro della ricorrente nell’affidamento del lotto 2 del servizio di pulizia giornaliera, periodica e sanificazione da rendere in favore delle strutture di una ASL campana.
L’Azienda sanitaria e la Società affidataria hanno appellato la sentenza sfavorevole del TAR al Consiglio di Stato, che – riuniti i due appelli – ha dichiarato inammissibile uno (appello n. 3933/2025) e ha respinto l’altro (3949/2025), con condanna delle parti appellanti a rifondere nei confronti della Società resistente, costituitasi anch’essa in giudizio, le spese.
La sentenza
Sul primo appello dichiarato inammissibile (n. 3933) – Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile il primo appello, ritenendo infondate le doglianze degli appellanti contro la sentenza del TAR di annullamento dell’aggiudicazione per manifesta illogicità e inattendibilità della valutazione di congruità dell’offerta. In particolare, il Collegio ha ritenuto infondata la censura degli appellanti di acritico recepimento da parte del TAR della verificazione tecnica senza considerare le difese dell’amministrazione, e, al contrario, ha osservato che la verificazione aveva accertato una significativa discrepanza economica derivante da errori nel calcolo del costo della manodopera e dall’omessa considerazione di ore di formazione e aumenti contrattuali previsti dal CCNL, costituenti elementi di manifesta irragionevolezza della valutazione di congruità dell’offerta.
Inoltre, il Collegio ha chiarito che il giudice può legittimamente aderire alle conclusioni del verificatore senza doverne riprodurre le motivazioni, purché emerga un autonomo percorso argomentativo, come avvenuto nel caso di specie. E, infine, ha escluso la possibilità di ricondurre la discrepanza riscontrata entro un margine fisiologico di valutazione tecnica, poiché le argomentazioni dell’ASL si limitavano a richiami generici alla “valutazione complessiva dell’offerta”.
Sul secondo appello respinto (n.3949) – Il Consiglio di Stato ha ritenuto, in primis, fondata l’eccezione della Società resistente di inammissibilità della nuova perizia tecnica presentata, in base all’art. 104, comma 2, c.p.a. e, più in generale, all’art. 345 c.p.c., secondo cui “nel giudizio amministrativo di appello non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, compresa la perizia di parte prodotta per la prima volta in grado di appello, trattandosi di documentazione che dalla parte avrebbe ben potuto essere acquisita e prodotta già nel primo grado di giudizio”, come interpretato dalla giurisprudenza consolidata (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 4347/2018 e 2506/2018; sez. III, 3142/2017; in senso conforme, la pronuncia richiama Cons. St., sez. IV, 114/2019; Cons. Stato, sez. VI, 8485/2023 e 4887/2021 e la più recente sentenza del Con. St. sez. III, 6.5.2025, n. 3846).
Il Collegio ha respinto anche il secondo motivo di appello sulla correttezza del calcolo del costo della manodopera – effettuato su un monte ore annuo senza conteggiare le ore di festività, con la motivazione della chiusura in quei giorni degli uffici dell’Azienda sanitaria – ritenendo tale tesi già esaminata dal verificatore tecnico, che aveva valutato scenari alternativi con lo stesso divisore e accertato, in ogni caso, una significativa sottostima del costo del lavoro. Il Collegio ha, pure, precisato che le festività, in quanto giornate retribuite incidono sul costo medio orario del lavoro e, quindi, non possono essere escluse dal monte ore lavorate.
II Giudice di appello ha respinto anche il terzo motivo che riproponeva le medesime contestazioni attraverso una rilettura degli scenari di calcolo del verificatore, con rinvio alle argomentazioni già svolte.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato, in tutte le sue articolazioni, anche il quarto motivo a fondamento dell’appello.
In particolare, per ciò che riguarda la contestata valutazione del TAR di insostenibilità dell’offerta relativamente al costo del personale, per l’omesso computo degli aumenti retributivi, in pronuncia è ricordato che gli incrementi retributivi, in quanto determinati con certezza dal rinnovo del CCNL di giugno 2021, con decorrenza fino al 2025, avrebbero dovuto essere considerati nella formulazione dell’offerta per non essere garantiti dalla revisione prezzi (n.d.r. in base alla normativa vigente ratione temporis); mentre la Società affidataria aveva tenuto conto solo degli aumenti recepiti nelle tabelle ministeriali del 2022 e non di quelli successivi, sottostimando così i costi del personale.
La pronuncia annotata ha confermato, inoltre, la correttezza della sentenza del giudice di prime cure, secondo cui la Società affidataria non aveva quantificato economicamente i costi delle ore annue di formazione teorica per ciascun addetto, offerte come miglioria e premiate in sede di gara. Tali ore, da retribuire in quanto svolte in orario di lavoro, comportavano un costo tale da compromettere da solo la sostenibilità dell’offerta, considerato che la lex specialis imponeva la previsione di una formazione teorica dedicata al nuovo appalto e non ore di aggiornamento on the job, come da offerta.
Conclusioni
Riassumendo, i due appelli riuniti son stati dichiarati: uno inammissibile e l’altro infondato in ogni sua parte.
La pronuncia annotata ha confermato la correttezza della sentenza di primo grado, che aveva annullato l’aggiudicazione disposta dalla stazione appaltante per manifesta illogicità nella valutazione di congruità dell’offerta.
Il Consiglio di Stato, nello specifico, ha accertato che l’offerta della società affidataria era sottostimata, per l’erroneo calcolo del costo medio della manodopera, l’ omessa inclusione degli aumenti retributivi già determinati dal CCNL con decorrenza antecedente alla gara, la mancata considerazione del costo delle ore di formazione teorica offerte come miglioria.
Inoltre, viene ribadito che le festività non possono essere escluse dal monte ore effettivamente lavorate, e che i costi delle migliorie devono essere oggetto di specifica valutazione.
Nella pronuncia è chiarito, ancora, che tali carenze incidono sulla sostenibilità economica complessiva dell’offerta e che la discrezionalità tecnica dell’amministrazione non può coprire errori aritmetici o valutazioni illogiche.
Giuseppe Panassidi, avvocato in Verona