Tra le motivazioni per non procedere alla suddivisione in lotti di un appalto vi è quella di assicurare una più efficace e coordinata fruizione delle attività in cui si articola l’appalto e di garantire la razionalizzazione e il contenimento della spesa pubblica attraverso una gestione globale del servizio.
Tar Campania, Napoli, sez. V, sentenza 15 maggio 2017, n. 2607, Pres. Est. Russo
A margine
Nella vicenda, un’impresa farmaceutica specializzata nello sviluppo di farmaci nutrizionali impugna un bando di gara avente ad oggetto l’affidamento triennale del servizio di cure domiciliari a favore degli utenti pubblicato da un’ASL lamentando la violazione e la falsa applicazione dell’art. 51 del d.lgs. n. 50/2016 nonché dei principi di massima partecipazione, tutela della concorrenza e par condicio.
In particolare la ricorrente contesta la scelta di accorpare in un lotto unico tutte le attività dell’appalto anziché suddividerle in più lotti funzionali/prestazionali – tenuto conto sia del favor dell’ordinamento per quest’ultima soluzione, dettata dall’esigenza di assicurare la più ampia concorrenza e garantire la possibilità di partecipazione da parte delle piccole imprese, sia dell’autonomia funzionale ed organizzativa dello specifico servizio di nutrizione artificiale. Ha lamentato, inoltre, la mancanza di una congrua motivazione sul punto da parte della stazione appaltante, alla stregua di quanto stabilito dalla evocata previsione del nuovo codice dei contratti pubblici.
La stazione appaltante si oppone in giudizio.
Nel merito, il Collegio osserva che il principio della suddivisione in lotti, pur risultando rafforzato nel testo dell’articolo 51 del d.lgs. n. 50 del 2016, al fine di favorire l’accesso delle piccole imprese alle gare pubbliche, non è posto dalla norma in termini assoluti ed inderogabili, in quanto la stessa disposizione fa salva la potestà dell’Amministrazione di derogare motivatamente a tale regola generale.
Come precisato in giurisprudenza, trattasi infatti di scelta discrezionale non suscettibile di essere censurata in base a criteri di mera opportunità, tanto più nel caso in cui l’unitarietà sia imposta dall’oggetto dell’appalto e dalle modalità esecutive scaturenti dalla situazione materiale e giuridica dei luoghi entro cui operare (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 16 marzo 2016, n. 1081).
Nel caso di specie, contrariamente a quanto lamentato dalla ricorrente, le ragioni poste a base dell’accorpamento in un lotto unico risultano esplicitate nel capitolato tecnico, laddove si precisa che l’ASL intende promuovere un sistema complessivo di cure domiciliari che razionalizzi le risorse e che sia capace di rispondere in modo adeguato ai diversi bisogni assistenziali, assicurando la necessaria continuità.
La motivazione dell’accorpamento in un solo lotto appare anche in linea con i contenuti della direttiva 2014/24/UE con riferimento all’esigenza di coordinare le varie attività oggetto dell’appalto unitario, assicurandone la corretta esecuzione, e di realizzare i conseguenti risparmi di spesa (Tar Toscana, sentenza n. 1755/2016).
Infatti, il “considerando” n. 78 della direttiva, dopo aver evidenziato la necessità di garantire la partecipazione delle PMI alle gare pubbliche ed il correlato strumento della suddivisione in lotti, si occupa anche della possibile scelta della stazione appaltante di non procedere all’articolazione in lotti e, oltre a prevedere la necessità di una motivazione sul punto, si spinge anche a considerare le possibili ragioni giustificative di una tale opzione, evidenziando che “tali motivi potrebbero, per esempio, consistere nel fatto che l’amministrazione aggiudicatrice ritiene che tale suddivisione possa rischiare di limitare la concorrenza o di rendere l’esecuzione dell’appalto eccessivamente difficile dal punto di vista tecnico o troppo costosa, ovvero che l’esigenza di coordinare i diversi operatori economici per i lotti possa rischiare seriamente di pregiudicare la corretta esecuzione dell’appalto”.
Tra le motivazioni che possono essere addotte dalle stazioni appaltanti per non procedere alla suddivisione in lotti vi sono, dunque, anche quelle di assicurare una più efficace e coordinata fruizione delle attività dell’appalto e di garantire la razionalizzazione e il contenimento della spesa pubblica attraverso una gestione globale del servizio.
Nel caso di specie, i vantaggi organizzativi derivanti dalla scelta operata appaiono evidentemente percepibili nella previsione dell’impianto di un’unica centrale operativa nell’erogazione e gestione integrata dei piani personalizzati di assistenza e fisioterapia, nella fornitura di tutti i materiali, le attrezzature e i presidi medico-chirurgici occorrenti per le varie esigenze, nella messa a disposizione di ambulanze per il trasporto degli infermi, di un’equipe sanitaria per emotrasfusioni, nello svolgimento del servizio home care di nutrizione artificiale domiciliare nonché nell’obbligo di curare l’informazione e la formazione di tutto il personale coinvolto nelle diverse attività.
Allo stesso modo, l’esigenza di assicurare la c.d. spending review, attraverso la razionalizzazione ed il contenimento dei costi imposta dal Piano di Rientro regionale, appare ragionevolmente perseguita attraverso le economie di scala derivanti dall’aggregazione delle molteplici attività e dalla centralizzazione del servizio in un lotto unico.
Pertanto, alla luce delle considerazioni svolte e della normativa europea e interna richiamata, il Tar ritiene la motivazione della Stazione appaltante di ricorrere ad un lotto unico adeguata a giustificare la conseguente limitazione concorrenziale, fermo restando che la più ampia partecipazione degli operatori economici è comunque salvaguardata dalla possibilità utilizzare gli strumenti del diritto degli appalti (mediante ATI, avvalimento, etc.).
Ciò posto, il Tar respinge il ricorso.