IN POCHE PAROLE …
E’ legittimo il diniego della P.A. alla richiesta di accesso agli atti, motivata con la dichiarazione di inesistenza, allo stato dell’iter procedurale, di un provvedimento di autorizzazione all’apertura di una media struttura di vendita, neppure formatosi con il silenzio-assenso.
Nell’istruttoria della richiesta di accesso è indispensabile la corretta qualificazione dell’istanza come accesso “documentale” o accesso “civico”, applicando i criteri interpretativi individuati dall’Adunanza Plenaria nella sentenza del 2020.
TAR Lazio, sent. n. 11997 del 18/06/2025 – Pres. Est. R. Cicchese
Il caso
La sentenza n. 11997 pronunciata dal TAR Lazio lo scorso 18 giugno[1] è occasione per richiamare alcuni principi in materia di accesso agli atti, specialmente circa le istanze presentate quando sia ancora in corso la fase istruttoria, e, dunque, prima della emissione del provvedimento richiesto, nonché circa la corretta qualificazione dell’istanza stessa quando quest’ultima non venga chiaramente qualificata (per errore o per intento) come accesso “documentale” o accesso “civico”.
Non è invero infrequente per le Pubbliche Amministrazioni ricevere richieste, per così dire, “esplorative”, volte ad ottenere atti o, perlomeno, informazioni sull’esistenza e sullo stato di avanzamento di procedimenti che impattano sui richiedenti e/o avvantaggiano soggetti portatori di interessi concorrenti. Ciò avviene logicamente anche per i procedimenti relativi all’apertura di nuovi esercizi commerciali, soprattutto se di rilevanti dimensioni ed in grado di alterare il tessuto economico-commerciale di riferimento, proprio come nel caso da cui è scaturita la sentenza in commento.
La controversia origina dall’impugnazione dell’asserito diniego alla richiesta di accesso agli atti, presentata da una società esercente il commercio al dettaglio e all’ingrosso di materiali da costruzione al Dipartimento Sviluppo Economico e Attività Produttive di Roma Capitale. La società chiedeva, in particolare, di ricevere “ogni informazione relativa alla apertura di una prossima attività commerciale (…) nonché copia dei titoli autorizzativi che consentiranno l’apertura di detta attività” all’interno di un immobile sito nei pressi della sede della richiedente. La “curiosità” della società commerciale originava dal fatto che tale immobile commerciale, chiuso, fosse stato nell’ultimo periodo allestito a cantiere, senza indicazione di natura e finalità dei lavori in corso.
L’amministrazione riscontrava la richiesta comunicando che, per l’immobile indicato, era in corso l’istruttoria, avviata su istanza di parte, per il rilascio del titolo autorizzativo all’apertura di una nuova media struttura di vendita. Nessun provvedimento era ancora stato adottato dal competente Ufficio comunale, essendo in attesa dei pareri, consensi e nulla osta degli altri Uffici ed Enti competenti secondo la normativa in materia.
La società richiedente, qualificando tale risposta amministrativa come un diniego all’accesso agli atti, l’ha impugnata davanti al Giudice Amministrativo ritenendo violati gli artt. 1, 2, 5 e 5-bis del d.lgs. n. 33/2013 (come modificato dal d.lgs. 97/2016) in materia di accesso civico generalizzato nonché gli artt. 3 e 22 ss. della L. n. 241/1990 per erronea applicazione della disciplina sull’accesso documentale e carenza di motivazione.
Il Giudice adito ha dichiarato infondato il ricorso della Società, ritenendo che la nota di riscontro della Pubblica Amministrazione abbia in effetti fornito le informazioni richieste dal privato, pur senza allegare alcun atto in quanto allo stato inesistente. Ciò renderebbe peraltro legittima e satisfattiva la comunicazione impugnata, sia ove l’accesso agli atti venisse qualificato come “civico generalizzato” (secondo la tesi della Società) sia ove venisse qualificato come “documentale” (secondo la tesi di Parte Pubblica).
La prima questione
Il Giudice amministrativo, nel caso di specie, ha dichiarato legittima e satisfattiva la nota di riscontro dell’Amministrazione capitolina, con cui si dava atto della pendenza del procedimento istruttorio e della inesistenza, allo stato, di un provvedimento autorizzatorio, nemmeno formatosi per silentium, stante appunto l’impossibilità di consegnare un documento inesistente.
Ciò, tuttavia, non esclude in generale l’accoglibilità di una richiesta di accesso agli atti e documenti amministrativi pervenuti quando il procedimento non sia ancora completamente concluso né sia stato adottato il provvedimento finale[2].
Invero, con riferimento all’accesso documentale disciplinato nel titolo V della L. n. 241/1990, posto che l’oggetto della richiesta deve consistere in un documento amministrativo[3] esistente ed individuato, o almeno individuabile, in giurisprudenza è stato affermato che la normativa non discrimina tra atti “finali” e atti “intermedi” o “interni” e che l’esercizio del diritto di accesso non richiede la conclusione del procedimento, anche al fine di garantire una più efficace verifica sulla trasparenza e sull’imparzialità già durante (e non solo dopo) lo svolgimento dell’attività amministrativa (cfr. Con. Stato, sez. V, sent. 30/08/2013, n. 4321 e Cons. Stato, sez. III, sent. 28/11/2011, n. 6276).
Né la pendenza del procedimento istruttorio è stata considerata, da sola, causa idonea a giustificare il differimento dell’accesso agli atti, ai sensi dell’art. 24, comma 6, L. n. 241/1990, alla successiva conclusione dell’iter amministrativo (cfr. TAR Lombardia, sez. II, sent. 05/08/2021, n. 1890).
Ancora, la giurisprudenza amministrativa ha ulteriormente precisato che “nel caso di un procedimento complesso, qualora ciascuna fase mantenga una propria autonoma rilevanza, il diritto di accesso deve essere garantito una volta concluso ogni singolo subprocedimento” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. 03.11.1997, n. 1254).
Tutto quanto sopra vale, a maggior ragione, per quei procedimenti amministrativi che trovano una conclusione significativa anche senza l’adozione di un provvedimento espresso e per i quali si applica l’istituto del silenzio-assenso di cui all’art. 20, L. n. 241/1990[4]. È il caso, appunto, dell’autorizzazione commerciale all’apertura di una nuova media struttura di vendita, come previsto dal combinato disposto degli artt. 1, comma 1, e 2, comma 5, d.lgs. n. 222/2016 nonché dall’allegata tabella A relativamente ai procedimenti per le medie strutture di vendita.
In conclusione, ove la richiesta di accesso agli atti intervenga in un momento così embrionale dell’attività amministrativa che la stessa non ha ancora prodotto alcun atto (o silenzio significativo), è legittimo (e non integra, di per sé, un diniego) il riscontro amministrativo che si limiti a informare della esistenza o meno del procedimento. Tuttavia, rimane regola generale che, sussistendone i presupposti di legge, l’accesso agli atti vada garantito anche quando il procedimento non sia stato concluso e, ove si tratti di un procedimento complesso, al termine di ogni sua fase dotata di autonomia, fornendo al richiedente i documenti, anche interni ed endoprocedimentali, già venuti in essere o comunque utilizzati dalla Pubblica Amministrazione.
La seconda questione
La dichiarazione di legittimità e satisfattività del riscontro amministrativo, da parte del TAR, risolve la controversia in esame, assorbendo anche l’ulteriore questione emersa tra le parti in merito alla corretta qualificazione della richiesta di accesso agli atti.
Trattasi tuttavia di una questione meritevole di attenzione, in quanto si verifica frequentemente, anche[5] ma non solo in ragione di richieste (erroneamente o volutamente) generiche, ed in quanto la diversa qualificazione dell’accesso impatta sui presupposti e sulle modalità del suo esercizio.
La rilevanza della questione è stata riconosciuta dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, da ultimo con la pronuncia n. 10 del 02/04/2020, in cui ha statuito che “la pubblica amministrazione ha il potere-dovere di esaminare l’istanza di accesso agli atti e ai documenti pubblici, formulata in modo generico o cumulativo dal richiedente senza riferimento ad una specifica disciplina, anche alla stregua della disciplina dell’accesso civico generalizzato, a meno che l’interessato non abbia inteso fare esclusivo, inequivocabile, riferimento alla disciplina dell’accesso documentale”[6].
Nella fattispecie, parte ricorrente afferma che la richiesta di accesso agli atti sarebbe stata presentata ai sensi dell’art. 5 d.lgs. n. 33/2013 (come modificato dal d.lgs. n. 97/2016) e dunque secondo la disciplina dell’accesso “civico generalizzato”, mentre l’Amministrazione l’avrebbe riqualificata, ai sensi degli artt. 22 ss. L. n. 241/1990, come forma di accesso “documentale”.
Secondo la tesi della società, quindi, non occorreva dimostrare un interesse specifico alla richiesta, dal momento che la disciplina sull’accesso “civico generalizzato” non pone limiti alla legittimazione soggettiva del richiedente e non prescrive alcuna motivazione[7] (diversamente dall’accesso documentale), purché siano indicati i dati, le informazioni o i documenti richiesti. Inoltre, il richiedente contesta l’illegittimità del presunto diniego amministrativo in quanto non rientrante tra le ipotesi previste dall’art. 5-bis d.lgs. n. 33/2013, nemmeno come tutela degli “interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali”.
Per contro, secondo la riqualificazione dell’Amministrazione capitolina, applicando la disciplina dell’accesso “documentale”, la richiesta andava adeguatamente motivata per verificare il rispetto della definizione di “interessato” contenuta nell’art. 22, L. n. 241/1990, quale titolare di un “interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”. In ogni caso, poi, la richiesta della società non pareva riconducibile alle finalità di accesso “civico generalizzato”, che la norma contempla in termini di “favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”.
Come si evince dalla distanza tra le posizioni delle parti, la qualificazione dell’istanza di accesso agli atti è una fondamentale attività prodromica che l’Amministrazione deve compiere al fine di identificare la normativa (presupposti soggettivi, oggetto, modalità) applicabile ed il procedimento da attivare. Dunque, lungi dall’essere un mero inquadramento formale, configura un’operazione dalle significative conseguenze pratiche per l’Ente che deve riscontrare la richiesta (nonché, in via secondaria ed eventuale, per il Giudice Amministrativo adito in caso di controversia).
Nel fare ciò, la Pubblica amministrazione può ricorrere ai criteri interpretativi opportunamente individuati dall’Adunanza Plenaria nella su citata pronuncia del 2020. Viene innanzitutto ribadita l’esigenza di rispettare la volontà del richiedente, la quale però, ove non sia stata manifestata in maniera espressa[8] e/o inequivoca all’interno della richiesta, necessita di interpretazione[9]. A tal fine, soccorrono i principi ermeneutici degli atti negoziali contenuti nel codice civile (es. artt. 1366 e 1367 c.c. sulla buona fede e sulla conservazione degli atti)[10], nonché il criterio sostanzialistico, secondo cui la richiesta va qualificata al di là dei suoi elementi formali, come il mero richiamo di una norma, bensì tenendo conto del suo scopo e della finalità pratica sottesa, dunque valorizzandone gli elementi sostanziali.
Di non poco conto è, infine, la conferma da parte dell’Adunanza Plenaria della legittimità delle richieste di accesso “plurime”, che contengano il richiamo tanto alla disciplina dell’accesso “documentale” quanto a quella dell’accesso “civico generalizzato”. Nessuna disposizione, viene osservato, vieta il contestuale esercizio di entrambi i predetti diritti di accesso né le sottese rationes sono tra loro incompatibili e/o reciprocamente escludenti. Tale soluzione si pone, anzi, in linea con gli obiettivi di economicità e semplificazione, consentendo un minore aggravio procedimentale per il richiedente, nonché con il favor per l’esercizio del diritto di accesso e di partecipazione all’azione amministrativa, potendo la richiesta “plurima” trovare più facilmente accoglimento almeno seconda una delle discipline richiamate.
Conclusioni
L’accesso agli atti e documenti amministrativi costituisce un principio di civiltà giuridica ed un irrinunciabile diritto per i Cittadini, sia ove venga esercitato per un particolare e qualificato interesse del richiedente sia ove venga esercitato per finalità di verifica e partecipazione all’attività amministrativa.
In ragione di ciò e della complessa e stratificata normativa di riferimento, la Pubblica Amministrazione è chiamata ad attivarsi con attenzione e consapevolezza, procedendo all’esatta individuazione dell’oggetto e della finalità della richiesta (eventualmente ricorrendo anche al confronto con il privato), della disciplina applicabile (o anche più di una, in caso di richieste “plurime”) e degli atti e documenti (anche interni ed intermedi) nonché talvolta delle mere informazioni, esistenti e in suo possesso, in grado di soddisfare la richiesta ricevuta.
In presenza di plurimi riferimenti normativi, interpretativi (tra cui spicca, per autorevolezza ed opportunità, lo sforzo nomofilattico dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato) e di prassi (circolari e linee guida), non sempre coordinati ed esaustivi, è difficilmente attuabile (e, soprattutto, legittima) una risposta amministrativa “automatica” o “standardizzata”, ma occorre entrare nel merito di ogni richiesta, interpretare la volontà (soprattutto quando non esplicita o non univoca) del richiedente e valorizzare la peculiarità concreta degli atti, documenti, dati e procedimenti a cui è rivolto l’accesso.
Beatrice Fontana, funzionario giuridico di ente locale
[1] Pronuncia reperibile al seguente link: https://www.giustizia-amministrativa.it/.
[2] Cfr. A. Del Dotto, “Oggetto dell’accesso: atti in itinere e atti richiesti. TAR, Lazio-Roma, sez. I-bis, sentenza 20/03/2006, n. 1994”, online https://www.altalex.com/documents/news/2006/05/31/oggetto-dell-accesso-atti-in-itinere-e-atti-richiesti, aggiornato il 31/05/2006.
[3] Ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. d) della L. n. 241/1990, il documento amministrativo consiste in “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”.
[4] In tali ipotesi, ai sensi del comma 2-bis del predetto art. 20, la Pubblica Amministrazione, ove richiesto dal privato, è tenuta a fornire in via telematica un’attestazione sul decorso dei termini e dunque dell’accoglimento (silente ma cionondimeno efficace) della domanda.
[5] Osserva condivisibilmente A. Berti che, da un lato, il tradizionale diritto di accesso documentale continua ancora oggi a suscitare dubbi interpretativi e applicativi, come la concezione di “strumentalità” dell’accesso, e che, dall’altro lato, il quadro si complica a maggior ragione con l’introduzione di diritti “speciali” di accesso (come quello dei Consiglieri comunali, ai sensi del d.lgs. n. 267/20000, e quello in materia ambientale, ai sensi del d.lgs. n. 195/2005) nonché infine del diritto di accesso civico (semplice e generalizzato), in difetto peraltro di disposizioni di coordinamento tra le varie normative. Cfr. A. Berti, “Note a margine della pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 2 aprile 2020, n. 10: la qualificazione dell’istanza di accesso ai dati e documenti amministrativi”, online http://www.giustizia-amministrativa.it/ il 14/04/2020.
[6] Cfr. A. Berti, supra.
[7] Il Dipartimento della Funzione Pubblica, nella circolare n. 2/2017 sull’attuazione delle norme sull’accesso civico generalizzato (cd. FOIA), prevede che l’Amministrazione possa richiedere al privato di “precisare le finalità della domanda, chiarendo che questa informazione è facoltativa e potrebbe essere utilizzata a fini statistici, e/o per precisare ulteriormente l’oggetto della richiesta e/o per adottare una decisione che tenga conto della natura dell’interesse conoscitivo del richiedente”.
[8] La valorizzazione dell’auto-qualificazione (quando presente) dell’istanza da parte del richiedente trova però il seguente limite: la scelta manifestata dal privato per un procedimento amministrativo diventa irrevocabile a conclusione dell’istruttoria da parte dell’Ufficio, a garanzia dei principi di buona fede e correttezza che governano il rapporto tra Pubblica Amministrazione e Cittadino. Viceversa, si arriverebbe all’assurdo per cui il richiedente un accesso, ad esempio, di tipo “documentale” potrebbe attendere l’esito dell’istruttoria e, ove negativa per carenza di qualche presupposto, chiedere di convertire la richiesta di accesso in “civico generalizzato” per ovviare alle mancanze che ostavano all’accoglimento ai sensi della L. n. 241/1990.
[9] L’esigenza di interpretazione della volontà manifestata dal richiedente ricorre anche quando siano stati utilizzati moduli standardizzati, predisposti dall’Amministrazione, allorché dagli stessi emerga una finalità ulteriore e/o difforme, comunque legittima, perseguita dal privato. Per cui, ad esempio, la compilazione di un modulo intestato richiamando la disciplina dell’accesso “documentale” non è, da sola, decisiva a qualificare la richiesta entro quella disciplina, soprattutto ove dalla motivazione fosse possibile individuare scopi informativi e/o partecipativi più ampi.
[10] L’applicazione di tali principi deriva dalla qualificazione delle istanze (comprese quelle di accesso agli atti e ai documenti amministrativi) come atti negoziali di diritto privato. Cfr. A.M. Sandulli, “Manuale di diritto amministrativo”, Jovene, 1989.