La gestione degli enti commissariati ex art. 143 del TUEL

IN POCHE PAROLE …

Presupposti, procedura di scioglimento del consiglio comunale, ruolo del prefetto e della commissione straordinaria, fra legalità, criticità e prospettive

D.Lgs. 267 del 2000 – Testo Unico Enti locali (TUEL)

Il commissariamento dell’ente locale rappresenta una questione attuale e molto concreta, almeno per tre ordini di motivi.

In primo luogo, rivela lo stato di patologia in cui versa l’attività di un determinato ente locale; inoltre, incide direttamente sulla quotidianità dei consociati; da ultimo, suscita un certo clamore nell’opinione pubblica.

L’istituto in esame è stato ricostruito dalla giurisprudenza attraverso diverse chiavi di lettura: come sospensione della democrazia rappresentativa del corpo elettorale interessato, con tutte le implicazioni che ne discendono; come causa soggettiva di incandidabilità dei soggetti responsabili; o come fenomeno conseguente a condotte criminali e penalmente rilevanti.

Insomma, è un argomento che si presta a diverse letture di approfondimento, stante il valore normativo e sociale che il suddetto istituto esprime.

In questa sede, si vuol illustrare la connotazione che assume l’azione amministrativa dell’ente in questa circostanza, dal punto di vista gestionale, evidenziandone criticità, risultati conseguiti e obiettivi attesi. Questo in considerazione anche del pericolo di credibilità, in tal caso, dell’istituzione verso la collettività di appartenenza.

Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali

Nell’ambito del controllo sugli organi, il Testo Unico Enti locali (D.Lgs. 267 del 2000) disciplina l’ipotesi dello scioglimento del consiglio comunale e provinciale, conseguente agli accertamenti di concreti, univoci e rilevanti elementi, relativi a:

collegamenti con la criminalità organizzata di tipo mafioso[i] o similare[ii] degli amministratori. Detti collegamenti possono essere diretti o indiretti;
forme di condizionamento a carico degli amministratori.

La fattispecie comporta:

un’ alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi;
una compromissione del buon andamento o dell’imparzialità delle amministrazioni locali;
una compromissione del regolare funzionamento dei servizi pubblici grave e perdurante pregiudizio per la sicurezza pubblica.

Prefetto e commissione di indagine

La normativa individua nel prefetto il soggetto competente alla verifica dello stato di alterazione dell’ente locale a mezzo di ogni opportuno accertamento; fra cui, il prioritario è certamente l’accesso presso l’ente, mediante una commissione di indagine, composta da tre funzionari della pubblica amministrazione.

Il lavoro di accertamento e di verifica [iii] della commissione deve essere calendarizzato con una tempistica precisa stante che il procedimento di accertamento deve concludersi entro 3 mesi dalla data di accesso, termine è rinnovabile una sola volta per ulteriori 3 mesi ; l’attività e le relative risultanze sono oggetto della relazione commissariale, presentata al prefetto; entro 45 giorni dal deposito della relazione, il prefetto deve: a) sentire il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica integrato con la partecipazione del procuratore della Repubblica; b) inviare al Ministro dell’Interno una relazione esplicativa (detta relazione prefettizia) della sussistenza degli elementi di collegamento con la criminalità organizzata, delle eventuali responsabilità dirigenziali e del personale dell’ente, dei contratti e dei servizi pubblici interessati dai fenomeni di compromissione o interferenza con la criminalità organizzata o comunque connotati da condizionamenti o da una condotta antigiuridica.

Nei casi di pendenza di procedimento penale, il prefetto può richiedere preventivamente informazioni al procuratore della Repubblica competente, il quale, in deroga all’art. 329 del C.P.P., deve comunicare le informazioni che non ritiene debbano rimanere segrete per le esigenze del procedimento.

La fase dell’accesso prefettizio costituisce momento prodromico rispetto al successivo decreto di scioglimento consiliare. L’esperienza ha rilevato l’essenzialità degli accertamenti ivi condotti, nella identificazione degli elementi concreti, univoci e rilevanti della permeabilità [iv] criminale in seno agli organi rappresentativi dell’ente. Tra questi, il condizionamento mafioso nella composizione delle liste elettorali; l’utilizzazione illegale dei beni pubblici, come le aree demaniali marittime; le disfunzioni occupazionali del personale dipendente; gli affidamenti diretti; l’azione della dirigenza contraria al risanamento dell’ente.

La relazione di indagine rappresenta un atto di nevralgica rilevanza nel procedimento di dissoluzione consiliare: deve connotarsi per logicità e coerenza, incidendo radicalmente sulla volontà del corpo elettorale e sulla operatività amministrativo-burocratica dell’ente locale.

Dalle evidenze citate, è facile osservare, infatti, che il canale infiltrativo criminale opera su diversi momenti della gestione dell’ente: dalla costruzione del rapporto rappresentativo tra eletti e corpo elettorale, fino alla attivazione delle funzioni e dei servizi pubblici, erogati alla comunità.

Modalità di conclusione del procedimento

Tutto il procedimento della commissione d’inchiesta e del prefetto può concludersi in tre distinte modalità:

a. con il DPR di con cui si dispone lo scioglimento;

b. con atti, diversi dal primo, finalizzati alla eliminazione dell’elemento perturbatore dell’azione amministrativa;

c. con un decreto ministeriale di archiviazione.

Nella prima e più importante ipotesi, entro 3 mesi dalla trasmissione della relazione prefettizia e previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, il Ministro dell’Interno formula la proposta di scioglimento, contenente le anomalie riscontrate, i provvedimenti necessari per la rimozione degli effetti più gravi e lesivi dell’interesse pubblico e gli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento.

La proposta di scioglimento è immediatamente trasmessa alle Camere. Lo scioglimento del consiglio dell’ente locale è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, da pubblicarsi in Gazzetta Ufficiale, dal quale si producono una serie di conseguenze:

la cessazione dalla carica di amministratore locale e di ogni altro incarico comunque connesso alle posizioni ricoperte, anche se diversamente disposto dalle leggi vigenti in materia di ordinamento e funzionamento degli organi predetti;
la risoluzione di diritto gli incarichi di cui all’art. 110 del TUEL, nonché gli incarichi di revisore dei conti e i rapporti di consulenza e di collaborazione coordinata e continuativa. Il decreto di scioglimento è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale.

Al decreto sono allegate la proposta del Ministro dell’Interno e la relazione del prefetto, salvo che il Consiglio dei ministri disponga di mantenere la riservatezza su parti della proposta o della relazione nei casi in cui lo ritenga strettamente necessario.

Nella seconda ipotesi, lo scioglimento non viene disposto, ma la relazione prefettizia ha accertato la responsabilità di amministratori, dirigenti e dipendenti dell’ente locale. Su proposta del prefetto, viene adottato un decreto del Ministro dell’Interno, finalizzato alla cessazione del pregiudizio in corso, riportando alla normalità la vita amministrativa dell’ente.

La terza ipotesi si caratterizza per l’assenza dei presupposti per lo scioglimento o altri provvedimenti. Entro 3 mesi dalla trasmissione della relazione prefettizia, il Ministro dell’Interno adotta un decreto di conclusione del procedimento, riferendo sulle risultanze dell’attività.

Il decreto di scioglimento

Il decreto di scioglimento conserva i suoi effetti per un periodo da 12 a 18 mesi prorogabili fino ad un massimo di 24 mesi in casi eccezionali, dandone comunicazione alle Commissioni parlamentari competenti. Il fine del Legislatore è quello di assicurare il regolare funzionamento dei servizi affidati alle amministrazioni, nel rispetto dei principi di imparzialità e di buon andamento dell’azione amministrativa[v].

L’eventuale provvedimento di proroga della durata dello scioglimento è adottato non oltre il cinquantesimo giorno antecedente alla data di scadenza della durata dello scioglimento stesso.

Inoltre, si procede allo scioglimento ex art. 143 del TUEL al verificarsi degli elementi di cui sopra e la relativa disciplina si applica anche quando sussistono le situazioni di cui all’art. 141 del TUEL [vi].

In merito alla natura giuridica del decreto di scioglimento, la giurisprudenza, negata dapprima la natura politica dell’atto, lo ha collocato negli atti di alta amministrazione, che, come noto, sono caratterizzati dalla sottoposizione al principio di legalità, dal contenuto intensamente discrezionale e, talvolta, da una particolare connotazione politica [vii].

Al ricorrere di motivi di urgente necessità, il prefetto, in attesa del decreto di scioglimento, deve sospendere gli organi dalla carica ricoperta, nonché da ogni altro incarico ad essa connesso, assicurando la provvisoria amministrazione dell’ente mediante invio di commissari. La sospensione non può eccedere la durata di 60 giorni e il termine del decreto di scioglimento (da 12 a 18 mesi, prorogabili a 24) decorre dalla data del provvedimento di sospensione (art. 143, comma 12, TUEL).

La commissione straordinaria per la gestione dell’ente

Il decreto di scioglimento, adottato con il procedimento e le tempistiche sopra riferite, istituisce una commissione straordinaria per la gestione dell’ente, conferendo direttamente le attribuzioni che la stessa dovrà esercitare.

I tre componenti sono scelti tra funzionari dello Stato, in servizio o in quiescenza, e tra magistrati della giurisdizione ordinaria o amministrativa in quiescenza. La commissione rimane in carica fino allo svolgimento del primo turno elettorale utile.

Il lavoro della commissione straordinaria è supportato dal comitato di sostegno e di monitoraggio, istituito presso il Ministero dell’Interno. Inoltre, le modalità di organizzazione, funzionamento, di pubblicizzazione degli atti commissariali e del citato comitato sono rimessi ad un decreto ministeriale, adottato ai sensi dell’art. 17, comma 3, della L. 23 agosto 1988, n. 400 [viii].

L’analisi del fenomeno consente di qualificare l’attività svolta dalla commissione, in termini di finalizzazione, prevenzione e straordinarietà. Si parla di finalizzazione considerando che l’azione commissariale si focalizza sulla neutralizzazione della condizione di generale antigiuridicità in cui versava l’ente locale; il carattere preventivo si manifesta, invece, nella riconduzione della vita dell’ente nel quadro della normalità, sia negli assetti istituzionali che nei rapporti con i consociati; l’elemento della straordinarietà è, da ultimo, rinvenibile nelle circostanze che fondano l’attivazione del meccanismo commissariale e nello spazio decisionale intercorrente tra questo e la gestione ordinaria dell’ente. Si potrebbe pensare che detto meccanismo inneschi uno stringente controllo dello Stato a carico degli enti locali, chiaramente antitetico alla realtà locale post Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.

In realtà, il funzionamento commissariale è inversamente proporzionale all’affermazione dell’autonomia e della centralità dell’ente locale, nel senso che maggiore è la volontà locale di esprimersi nei termini della legalità, minore sarà l’ingerenza commissariale, nel quadro dell’unitarietà dell’ordinamento, nel rispetto dell’art. 117, comma 2, lett. h), della Costituzione, che individua la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale.

Il fondamento del controllo centrale sugli organi locali è da ricercarsi, dunque, nei princìpi di legalità, leale collaborazione e di sussidiarietà. In uno Stato di diritto non può ritenersi tollerabile una azione amministrativa solo apparentemente volta alla cura dell’interesse pubblico e, in realtà, strumento di condotte criminali. Ne discende che il controllo statale sulle vicende dell’ente territoriale è strumento di garanzia, di tutela e di valorizzazione dell’autonomia locale e delle sue forme di espressione, rappresentando un atto di ricostituzione del tessuto amministrativo. Ogni ulteriore discorso sarebbe un non senso.

La gestione commissariale dell’ente

La gestione commissariale dell’ente è uno strumento di carattere temporaneo; oltre il dato normativo già illustrato, la Direzione Centrale per le Autonomie del Ministero ha chiarito alcuni punti in riferimento alla durata della commissione straordinaria[ix]:

il sindaco neo eletto assume tutti i poteri e le funzioni inerenti alla carica sin dal momento della proclamazione;
si ritiene inammissibile la permanenza in capo alla commissione straordinaria dei poteri deliberativi sugli atti di competenza della giunta;
l’avvenuto svolgimento delle consultazioni elettorali deve intendersi evento preclusivo dell’attività deliberativa della commissione riferita alla competenza consiliare.
Solamente nel caso assolutamente eccezionale di atti per la cui adozione la legge fissi termini improrogabili e dalla cui omessa adozione nei termini conseguano rilevanti danni per l’ente locale, è ipotizzabile un intervento dei commissari volto a garantirne transitoriamente la persistente funzionalità nel periodo di transizione verso la nuova amministrazione.

Il fine dell’attività commissariale è quello di consegnare alle nuove amministrazioni democraticamente elette una struttura amministrativa depurata da qualsivoglia forma di condizionamento, ripristinando e stabilizzando le condizioni di legalità, di rappresentatività e di trasparenza dell’azione pubblica, di una sana gestione amministrativa e finanziaria degli enti, secondo i principi costituzionali del buon andamento e dell’imparzialità ai sensi dell’art. 97 [x].

Il dato esperienziale rivela che i settori maggiormente colpiti dall’infiltrazione criminale sono gli appalti pubblici, l’urbanistica, i servizi sociali e la polizia municipale, attraverso differenti alternazioni del sistema gestionale dell’ente, quali:

Diffusa trascuratezza nella tutela dell’interesse pubblico;
Inadeguatezza dell’apparato burocratico;
Assenza di una efficiente direzione politico-amministrativa;
Mancato esercizio delle funzioni di controllo;
Generale mala gestio amministrativo-contabile, tra cui
Anomalie e irregolarità in materia di imposizione e riscossione tributari
Gravi inefficienze sia nella gestione della fase dell’entrata, sia di quella della spesa;
Insorgenza di cospicui debiti fuori bilancio; ricorso alla cassa economale per effettuare pagamenti di somme ingenti, anche superiori al limite previsto dal regolamento locale;
Importante esposizione debitoria dell’ente con conseguente compressione della capacita di spesa;

personale collegato alle organizzazioni criminali,
assenza di puntuali direttive e controlli da parte degli amministratori;
atteggiamenti di favore verso gli evasori.

Al fine di sopperire alle gravi disfunzionalità dell’ente, la commissione straordinaria può, ai sensi dell’art. 145 del TUEL:

disporre l’assegnazione in via temporanea, in posizione di comando o distacco, di personale amministrativo e tecnico di amministrazioni ed enti pubblici;
entro 60 giorni dall’insediamento, adottare un piano di priorità degli interventi, relativo ai gravi disservizi riscontrati e al fine di realizzare opere pubbliche indifferibili.

Al fine di garantire l’indipendenza della commissione straordinaria, la remunerazione dell’attività dei componenti è posta a carico dello Stato: l’art. 1, comma 704, della L. 27 dicembre 2006, n.296, ha previsto che gli oneri relativi alle commissioni straordinarie di cui all’art. 144 del TUEL sono posti a carico dello Stato, che provvede al rimborso a favore degli enti locali, previa presentazione della relativa richiesta.

Ad oggi, gli enti locali interessati:

dove la gestione commissariale è ancora in corso, sono tenuti a presentare certificazione a preventivo nella quale siano riepilogate le spese da sostenersi nell’intero anno 2026, al fine di provvedere all’erogazione di un primo acconto per l’annualità 2026; certificazione a consuntivo degli oneri assunti, dal 1° gennaio 2025 o dalla data di insediamento della Commissione fino al 31 dicembre 2025.

quelli in cui la gestione commissariale è terminata nel corso dell’anno 2025, per i quali è stabilita la trasmissione del rendiconto delle spese sostenute tramite invio della predetta certificazione a consuntivo, congiuntamente al verbale di proclamazione del sindaco neoeletto;
quelli inadempienti, la cui gestione commissariale è cessata negli anni ante 2025, obbligati anch’essi alla presentazione della certificazione a consuntivo.

La documentazione dovrà essere debitamente integrata con copia del decreto prefettizio di rideterminazione dei compensi, attraverso il quale è stato eventualmente adeguato l’ammontare dei compensi corrisposti ai componenti delle commissioni straordinarie.

I menzionati obblighi contabili, documentali e di trasmissione, da espletarsi entro il prossimo 15 aprile [xi], rappresentano un circuito gestionale e contabile che affianca ed integra quello ordinario. Ciò costituisce evidente conferma del carattere straordinario della commissione e, soprattutto, rivela la patologia allocativa delle risorse locali, non rispondenti ad una logica distributiva di interesse pubblico, dell’ente commissariato, tale da determinare il sorgere degli obblighi sopra menzionati. Non solo, la mancata presentazione del certificato di rendiconto delle spese comporta l’obbligo di restituzione delle somme già erogate a titolo di acconto e, inoltre, gli importi rimborsati devono essere destinati dagli enti locali a spese di investimento.

Si possono enucleare due finalità dell’azione commissariale, che possono differenziarsi sul piano cronologico. La finalità del presente, nel senso che dal momento insediativo, la commissione deve lavorare per eliminare i fattori di criminalità, proponendo o riattivando una nuova immagine dell’ente che corrisponda alla realtà, tale da stabilire una connessione fiduciaria con la comunità di appartenenza, nella cornice di una rinnovata attenzione da parte dello Stato. La seconda finalità, quella del futuro, consiste nell’elaborare e nel costruire un percorso virtuoso che permetta, successivamente, all’amministrazione subentrante di agire in una nuova prospettiva di efficienza e legalità.

Alcuni nodi problematici

Le criticità degli enti commissariati descrivono un ingranaggio dell’azione amministrativa inefficiente, incapace di tradurre la teorizzazione della soluzione in effettiva risposta alle situazioni di bisogno del territorio e delle persone che vi risiedono.

Principalmente, i dati empirici delle relazioni d’indagine e di quella prefettizie evidenziano la grave alterazione dei bilanci dell’ente [xii], strumento centrale nel ciclo gestorio dello stesso, che da documento di programmazione economico-finanziaria dell’ente diviene strumento diretto a favorire le relazioni, i collegamenti e i condizionamenti con l’attore criminale.

Nel trascorrere del tempo, l’esperienza commissariale dell’ente locale ha manifestato alcune criticità che saranno superate grazie alla lettura costituzionalmente orientata dell’istituto in esame. In primo luogo, è emerso un profilo di problematicità circa la proporzionalità del decreto di scioglimento consiliare a fronte della cattiva gestione della giunta o a fronte della condotta di un solo consigliere. Dal punto di vista gestionale, l’adozione di un atto che è collegialmente rivolto al consiglio potrebbe, nei fatti, deresponsabilizzare i fautori della azione antigiuridica.

Due riflessioni, però, consentono di tracciare una prima linea argomentativa.

In primo luogo, il decreto di scioglimento non è l’unico strumento attivabile, bensì è collocato in una tela normativa che consente di intervenire sulla situazione di fatto, senza necessariamente procedere allo scioglimento del consiglio. In secondo luogo, la lettera dell’art. 143 del TUEL disciplina l’adozione di atti riferiti in via esclusiva ai soggetti identificati come responsabili della condotta contra legem.

In una ottica puramente gestionale, le alternative legislative potrebbero richiedere una riorganizzazione dell’ente locale, con una nuova identificazione dei centri di costo e delle sfere di responsabilità. Potrebbe essere necessario un intervento sul piano comunicativo, nella ricostruzione dialettica tra organi politici e amministrativi dell’ente, nell’ottica di una maggiore interazione veicolata o monitorata all’interno e, a maggior ragione, con l’ambiente esterno, nel momento di esercizio delle funzione e nell’erogazione dei servizi alla comunità di riferimento.

Le predisposizione di efficaci misure riorganizzative consentirebbe il superamento dello stallo dell’azione fisiologicamente amministrativa, senza dover necessariamente pervenire allo scioglimento dell’organo elettivo dell’ente. Un esempio è rappresentato dall’approvazione o l’aggiornamento dei regolamenti dell’ente, finalizzandoli alla massima trasparenza e correttezza nell’amministrazione dell’ente e nella gestione di tutte le fasi procedurali.

Qualora l’anomalia riscontrata dalla verifica commissariale fosse connotata da un alto livello di tecnicismo, si potrebbero attivare percorsi di controllo condiviso interministeriale o interistituzionale ovvero attivare l’inserimento occupazionale di professionalità specifiche nell’ambito dell’ente.

La gestione delle risorse umane potrebbe, dunque impostare nuove logiche organizzative, tali da ricostruire le misure di rotazione dei vertici burocratici dell’ente nel rispetto della normativa in materia di anticorruzione; avvalersi degli istituti dell’assegnazione temporanea in comando o distacco di personale amministrativo o tecnico, già previsti ex art. 145 del TUEL e attivabili dalla commissione straordinaria.

La volontà di coinvolgere attivamente il personale e la dirigenza nel circuito virtuoso del risanamento dell’ente si esprime, talvolta, nella formulazione congiunta dei principali documenti programmatici dell’ente. A titolo esemplificativo, si pensi alla essenzialità dell’elaborazione condivisa del fabbisogno del personale, sottolineando l’esigenza di procedere a nuove assunzioni. Nell’ambito del PEG (piano esecutivo di gestione) [xiii], l’individuazione di obiettivi di trasparenza e di anticorruzione quali obiettivi strategici dell’ente dovrebbe essere il prodotto di una costante interazione tra personale dell’ente e commissari, alimentando la valenza partecipativa comune ed estromettendo dal circuito comunicativo ogni riserva di marginalizzazione dalla vita dell’ente.

Una ulteriore criticità del meccanismo in esame è rappresentata dalla nomina di commissari straordinari completamente decontestualizzati dall’ambiente socio-culturale dell’ente. Questa estraneità potrebbe essere sinonimo di imparzialità nella gestione commissariale, oppure potrebbe tradursi in una inefficace risposta ordinamentale riconducibile alla assenza di interazione tra l’istituzione e il contesto.

Occorre soffermarsi sulla valenza dell’apporto personale di ogni singolo commissario: prescindendo completamente dalla prossimità territoriale dello stesso che, a ben vedere, rappresenta un indice di imparzialità apparente, si potrebbe agire sul piano formativo.

Lo svolgimento di una attività commissariale è caratterizzata da una elevata delicatezza di contenuti, ma anche di conoscenza dei circuiti relazionali, che richiedono una formazione ad hoc [xiv] dei soggetti impegnati. In assenza di un bagaglio esperienziale e formalizzato, si corre il rischio che la gestione commissariale si riduca a veicolare l’ente da una amministrazione all’altra, senza aver concretamente risolto il problema alla base della dissoluzione consiliare.

È stato osservato che il ciclo gestionale della commissione straordinaria potrebbe avere uno sviluppo successivo all’elezione della nuovo consiglio locale, attivando un monitoraggio e procedimento di alert [xv] rispetto alle realtà comunali nelle quali l’infiltrazione criminosa è più facilmente attivabile e documentabile. Si pensi ai comuni di piccole e medie dimensioni; quelli che sono collocati in un ambiente gravemente inciso da dinamiche di illegalità; ovvero, i comuni sprovvisti della volontà politica o degli strumenti amministrativi in grado di opporre una dura reazione istituzionale a fronte di una minaccia criminale.

Ulteriore profilo problematico, connesso alla carenza formativa, attiene alla sovrapposizione disordinata dei piani normativi: non tutto ciò che disciplina lo scioglimento del consiglio comunale ha rilevanza penalistica. L’adozione del decreto di scioglimento non richiede la commissione di reati da parte degli amministratori o prove inconfutabili dei legami tra l’amministrazione e le organizzazioni criminali. Ne discende che non occorre aspettare la conclusione del processo penale per procedere con lo scioglimento dell’ente. Il personale in servizio presso l’ente dovrebbe avere chiarezza informativa sull’assetto che si delinea nell’ente, nella consapevolezza identificativa delle situazioni. Potrebbe sembrare una osservazione ovvia, ma nell’ambito di una amministrazione in declino, l’incertezza circa il valore e la consistenza del proprio comportamento determina nel personale disagio e insicurezza a livello decisionale e operativo, che si riflette nell’andamento claudicante dell’ente.

Una proposta organizzativa nella quale l’intervento statale non si ferma al momento della soppressione del sistema illecito, ma si focalizza sulla salvaguardia del buon andamento dell’amministrazione può far leva su fattori di motivazione personale, quale il riscatto sociale, la essenzialità del proprio contributo professionale, il valore etico dei comportamenti e delle decisioni, fino alla condivisione di un sistema valoriale di democrazia. Assumono, allora, centralità i percorsi di riqualificazione del personale attraverso opportuni corsi di aggiornamento, ovvero la predisposizione di una nuova pianta organica più corrispondente alle esigenze degli uffici e dell’utenza.

Atteggiamento dei dipendenti [xvi]

1) Atteggiamento disponibile ed aperto

2) Atteggiamento indifferente anche diffidente poi sempre più collaborativo

3) Atteggiamento ostruzionistico

4) Atteggiamento inizialmente distaccato e protratto nel tempo

5) Atteggiamento di finta collaborazione

6) Parte del personale collaborativa ed aperta, indisponibile altra parte indifferente o ostruzionistica

In questa prospettiva, lo strumento principe sarebbe il Piano integrato di attività e organizzazione che è il documento unico di programmazione e governance, nel quale sono confluiti diversi piani che le amministrazioni avevano l’obbligo di adottare: performance, fabbisogni del personale, parità di genere, lavoro agile, anticorruzione.

La ricostruzione dialettica del piano permetterebbe una maggiore definizione dei fattori di rischio, la cui mappatura sarebbe la traduzione di dati e informazioni strettamente afferenti alla realtà socio-economica in cui l’ente agisce, consentendo così di demarcare le aree a rischio elevato e formalizzare concrete misure proporzionate all’attenuazione e all’eliminazione del pericolo di corruzione. L’identificazione degli spazi di infiltrazione criminale è, dunque, imprescindibilmente connessa alla conoscenza del luogo, delle dinamiche relazionali tra i consociati, tra i consociati e i centri di potere.

Conoscere e capire rappresentano i migliori strumenti per superare l’auto-isolamento di una comunità che si chiude in sé stessa, per comodità di ciò che è quotidiano e per paura delle novità che potrebbero scardinare un ordine sistemico funzionante, seppur nella dimensione della illegalità. Sarebbe necessario predisporre l’ente all’ascolto della comunità, attraverso eventi, incontri collettivi con i portatori di interesse del luogo, con il mondo dell’associazionismo, con le scuole e le istituzioni religiose. La tessitura di una rete comunicativa, attraverso la quale trasmettere fiducia, concretezza e rispetto ai molti, costituirebbe presupposto di ottimale funzionamento della gestione commissariale.

Si pensi allo svolgimento di un appalto pubblico rispetto al quale si accertano condizionamenti criminali: l’efficacia concreta dell’azione commissariale[xvii] sarebbe tanto più incisiva quanto più profonda è la conoscenza della realtà locale, delle relazioni familiari e di affinità esistenti, di centri di interesse di particolare valore sociale.

Premettendo che la qualità organizzativa è diretta espressione della componente umana che vi presta servizio, la gestione commissariale dell’ente si rivela una scelta vincente quando la dinamica relazionale con la dirigenza e il personale dell’ente, con le altre amministrazioni presenti sul territorio, con la società civile si realizza nella reciproca collaborazione e nella condivisione di fini e mezzi, nella volontà corale di scrivere la vita dell’ente con la penna della democrazia.

dott. Lucia Firino

[i] Ai sensi dell’art. 416 bis del C.P., l’associazione è di tipo mafioso quando coloro che ne fanno parte si avvalgono della forza di intimidazione del vincolo associativo e della condizione di assoggettamento e di omertà che ne deriva per commettere delitti, per acquisire in modo diretto o indiretto la gestione o comunque il controllo di attività economiche, di concessioni, di autorizzazioni, appalti e servizi pubblici o per realizzare profitti o vantaggi ingiusti per sé o per altri ovvero al fine di impedire od ostacolare il libero esercizio del voto o di procurare voti a sé o ad altri in occasione di consultazioni elettorali. La definizione mette in evidenza «da un lato, la forza di intimidazione dovuta all’esistenza del vincolo associativo; dall’altro, la condizione di assoggettamento che deriva dal vincolo stesso», in T. Salvino, Lo scioglimento dei consigli degli enti locali per infiltrazione mafiosa tra analisi normativa e

proposte di modifica, 24 marzo 2021, 9, in federalismi.it

[ii] Il carattere della similarità dell’organizzazione criminale, ricondotta in rapporto di disgiunzione alternativa (o) al fenomeno mafioso, è volto ad estendere il raggio applicativo dell’impianto normativo del TUEL. Non solo, la caratterizzazione della similarità consente di stringere le maglie qualificatorie della norma, in continuità all’analisi penalistica del fenomeno mafioso, per troppo tempo non punito a causa della relativa incertezza definitoria, conseguente all’evanescenza del fenomeno.

[iii] La Commissione esercita i poteri di accesso e di accertamento di cui è titolare per delega del Ministro dell’interno ai sensi dell’art. 2, comma 2-quater, del D.L. 29 ottobre 1991, n. 345, convertito, con modificazioni, dalla L. 30 dicembre 1991, n. 410.

[iv] L’espressione permeabilità mafiosa, che ben rappresenta il fenomeno di infiltrazione criminale, è da attribuirsi all’interessante studio condotto da A. Chiarella, Attualità della misura dello scioglimento dell’ente locale per infiltrazioni mafiose ex art. 143 TUEL: la peculiarità della misura ex art. 145 TUEL e il ruolo della dirigenza. Proposte di revisione alla luce delle politiche di attuazione del PNRR, 20 settembre 2023, in federalismi.it

[v] Le elezioni degli organi sciolti ai sensi dell’art. 143 del TUEL si svolgono in occasione del turno annuale ordinario di cui all’art. 1 della L. 7 giugno 1991, n. 182, e successive modificazioni. Nel caso in cui la scadenza della durata dello scioglimento cada nel secondo semestre dell’anno, le elezioni si svolgono in un turno straordinario da tenersi in una domenica compresa tra il 15 ottobre e il 15 dicembre. La data delle elezioni è fissata ai sensi dell’articolo 3 della citata L.182 del 1991, e ss.mm. – Norme per lo svolgimento delle elezioni dei consigli provinciali, comunali e circoscrizionali-

[vi] Ai sensi dell’art. 141 del TUEL, i consigli comunali e provinciali vengono sciolti con DPR, su proposta del Ministro dell’interno:

a) quando compiano atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge, nonché per gravi motivi di ordine pubblico;
b) quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per le seguenti cause:

1) impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del sindaco o del presidente della provincia;

2) dimissioni del sindaco o del presidente della provincia;

3) cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purché contemporaneamente presentati al protocollo dell’ente, della metà più uno dei membri assegnati, non computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia;

4) riduzione dell’organo assembleare per impossibilità di surroga alla metà dei componenti del consiglio;

c) quando non sia approvato nei termini il bilancio.

Al verificarsi degli elementi di collegamento o di condizionamento con infiltrazioni criminali, si applica direttamente la disciplina dell’art. 143 del TUEL, garantendo una risposta normativa immediata e calibrata sulla situazione de facto. Parte della dottrina ricostruisce il rapporto tra le norme citate in termini di genus a species.

dottoressa Lucia Firino

[vii] Consiglio di Stato, sentenza 21 marzo 2012, n. 1266

[viii] DECRETO DEL MINISTERO DELL’INTERNO 28 luglio 1995, n. 523 Regolamento recante modalità di organizzazione e funzionamento delle commissioni straordinarie per la provvisoria gestione degli enti locali.

[ix] Direzione Centrale per la Finanza Locale, Comunicato del 20 gennaio 2026 relativo ai trasferimenti verso gli enti locali, consultabile in https://dait.interno.gov.it/finanza-locale/notizie/comunicato-del-20-gennaio-2026.

[x] D. Sammaro, Criminalità organizzata ed Enti locali: lo scioglimento dei Comuni ai sensi dell’art. 143 del TUEL, in Queste Istituzioni, n. 1 del 29 aprile 2024, 26 e ss

[xi] Direzione Centrale per la Finanza Locale, Comunicato del 20 gennaio 2026 relativo ai trasferimenti verso gli enti locali, consultabile in https://dait.interno.gov.it/finanza-locale/notizie/comunicato-del-20-gennaio-2026.

[xii] C. Belvedere, Il Commissario Straordinario: un ruolo dai mille volti, consultabile in https://culturaprofessionale.interno.gov.it/FILES/docs/1260/BELVEDERE.pdf

[xiii] Art. 169 del TUEL; Allegato 4/1 al D. Lgs. 23 giugno 11, n. 118, punto 10.1.

[xiv] In tal senso Disegno di legge Atto Senato n. 1350 del 08/03/2026, consultabile in https://www.senato.it/leg/19/BGT/Schede/FascicoloSchedeDDL/ebook/58799.pdf

[xv] C. Belvedere, Il Commissario Straordinario: un ruolo dai mille volti, consultabile in https://culturaprofessionale.interno.gov.it/FILES/docs/1260/BELVEDERE.pdf

[xvi] Grafico informativo estratto da Ministero dell’Interno, Relazione al Parlamento sull’attività delle Commissioni per la gestione straordinaria degli enti sciolti per infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso, anno 2024, consultabile in www.interno.gov.it/sites/default/files/2025-07/pdf_relazione_al_parlamento_2024_1.pdf

[xvii] L’efficacia dell’azione commissariale dipende dagli strumenti che la legge attribuisce alla commissione straordinaria. In tal senso, il Cons. Stato, nella sentenza n. 5879/2010, ha affermato che la commissione straordinaria, nei casi in cui lo scioglimento è disposto anche con riferimento a situazioni di infiltrazione o di condizionamenti di tipo mafioso, connesse all’aggiudicazione di appalti pubblici, procede alle necessarie verifiche e a conclusione degli accertamenti adotta tutti i provvedimenti ritenuti necessari e può disporre d’autorità la revoca delle deliberazioni già adottate, in qualunque momento o fase della procedura contrattuale, o la rescissione del contratto già concluso (art. 145 comma 4, T.U. n. 267 del 2000). Tale norma consente, quindi, anche in via diretta la revoca di un’aggiudicazione già disposta.