La sentenza del Consiglio di Stato n.5304 del 2026
Ai fini della corretta applicazione della misura di prevenzione atipica del c.d. D.A.Spo. (Divieto di accedere ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive) la Suprema Corte, con indirizzo consolidato, ha chiarito il significato della locuzione “in occasione o a causa di manifestazioni sportive”, ritenendo che essa non debba essere intesa nel senso che gli atti di violenza o comunque le restanti condotte che possano giustificare l’adozione dei provvedimenti di cui all’art.6 della legge n. 401 del 1989 debbano essersi verificati durante lo svolgimento della manifestazione sportiva, ma nel senso che con essa abbiano un immediato nesso eziologico, ancorché non di contemporaneità.
La ratio della disposizione in questione è, infatti, quella di prevenire fenomeni di violenza, tali da mettere a repentaglio l’ordine e la sicurezza pubblica, laddove questi siano connessi non con la pratica sportiva ma con l’insorgenza di quegli incontrollabili stati emotivi e passionali che, tanto più ove ci si trovi di fronte ad una moltitudine di persone, spesso covano e si nutrono della appartenenza a frange di tifoserie organizzate, perlopiù, ma non esclusivamente, operanti nell’ambito del gioco del calcio.
Si tratta di fenomeni per i quali fungono da catalizzatore, spesso con improvvise a incontrollabili interazioni, sia l’andamento agonistico più o meno soddisfacente della compagine per la quale si parteggia ovvero le modalità con cui l’apparato amministrativo ed organizzativo di questa intende condurre il rapporto con la propria tifoseria, sia l’eventuale confronto, in una logica elementare in cui la appartenenza ad un gruppo comporta l’ostilità verso altri gruppi, immediatamente intesi come possibili assalitori, con una tifoseria avversa.
Secondo la Corte è evidente che un’eventuale limitazione della portata della norma, che ne confinasse l’applicazione alla sola durata della manifestazione sportiva, ridurrebbe di molto l’efficacia dissuasiva della medesima, posto che renderebbe inapplicabile la relativa disciplina ogniqualvolta gli eventi, pur determinati da una mal governata passione sportiva e dalla distorsione del ruolo del tifoso, si realizzino in un momento diverso dal verificarsi del fattore che li ha scatenati.
Pertanto è considerata legittima l’imposizione da parte del Questore di un provvedimento di D.A.Spo., con relative prescrizioni, anche nel caso in cui gli atti di violenza siano stati realizzati non durante l’effettivo svolgimento della manifestazione sportiva, bensì in un momento diverso e non contestuale, a condizione che tali atti siano in rapporto di immediato ed univoco nesso eziologico con essa (fattispecie relativa ad un’aggressione, compiuta da un gruppo di tifosi all’interno dell’impianto sportivo utilizzato per gli allenamenti, nei confronti di giocatori ed allenatore di una squadra di calcio per contestarne il rendimento: Corte di Cassazione, sezione III penale, sentenza 16 gennaio 2017 n.1767).
Sul piano amministrativo, il Consiglio di Stato, con sentenza n.5304 del 2026, ha altresì specificato che “la legge ha inteso prevenire la commissione di fatti illeciti, disponendo che il D.A.Spo. possa essere emesso anche quando vi siano condotte pericolose per l’ordine pubblico e cronologicamente precedenti all’evento sportivo e a questo connesse. Tale connessione sussiste non solo quando i fatti avvengano durante o in occasione dell’allenamento di una squadra di calcio partecipante alle competizioni (cfr. Cons. Stato, sez. III, 8 novembre 2011, n.5887 e n.5888), ma anche nei casi in cui si intenda programmare le condotte da tenere durante la manifestazione sportiva o in vista del suo svolgimento.
Ai fini dell’applicazione delle misure di prevenzione previste dall’art.6 della legge 13 dicembre 1989 n.401, tra le condotte commesse “a causa di manifestazioni sportive”, debbono ricomprendersi anche quelle che, pur se non tenute direttamente in occasione di eventi sportivi, sono ad essi collegati da un rapporto di diretta e stretta causalità (Cass.pen., sez.III, sentenza 20 luglio 2015 n.31387: fattispecie in cui la Corte ha ritenuto immune da vizi la decisione di convalida di provvedimento adottato in ragione della interruzione di un allenamento di una squadra di pallacanestro, con impedimento ai giocatori e all’allenatore a svolgere la propria attività. In termini analoghi, cfr. Consiglio Stato, sez.III, 8 novembre 2011).
Nonostante la sostanziale pacificità di questo indirizzo, non sono mancati pronunciamenti dei giudici amministrativi di prime cure nei quali sono stati richiesti ulteriori collegamenti tra la violenza tenuta individualmente o in gruppo e l’evento sportivo propriamente detto.
Un caso specifico ha riguardato l’emissione di alcuni D.A.Spo. da parte del Questore di Firenze il 21 novembre 2024 a seguito di condotte violente avvenute tra tifosi ultras nel capoluogo toscano nell’aprile del 2024. In particolare, la sera del 6 aprile del 2024 un gruppo di tifosi della Sampdoria, dopo essere atterrato all’aeroporto fiorentino di ritorno da un incontro di calcio a Palermo, si è recato verso la stazione ferroviaria di Santa Maria Novella, per raggiungere Genova. Alcuni ultras fiorentini, venuti a conoscenza della presenza in città dei rivali sampdoriani, hanno tentato di aggredirli. Le persone coinvolte negli scontri sono state deferite all’A.G. per i reati di cui agli artt.582, 583 c.p., oltre che per quelli ex art.5 della legge n.152 del 1975 e art.4 della legge n.110 del 1975. A seguito di ciò, il Questore di Firenze ha emesso 11 provvedimenti di divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive nei confronti di altrettanti soggetti, due dei quali hanno presentato ricorso al locale Tribunale Amministrativo Regionale.
Il T.A.R. Toscana (sez.IV, 17 dicembre 2025 n.2069) ha accolto i due ricorsi, annullando i provvedimenti del Questore, ritenendo necessario per l’applicazione del D.A.Spo. “un collegamento specifico tra la violenza e la manifestazione sportiva, nella duplice alternativa di collegamento temporale (la violenza deve essere occorsa in occasione di un evento sportivo) oppure eziologico (la violenza è occorsa a causa dell’evento sportivo, stabilendo pertanto nella fattispecie in esame che “tuttavia, risulta proprio mancare la manifestazione sportiva cui riferirsi, per valutare se la violenza asseritamente posta in essere possa avere un collegamento temporale o eziologico con lo stesso. A Firenze non era in svolgimento il giorno in considerazione alcuna partita di calcio di serie A e manca quindi la riferibilità delle condotte poste in essere ad una manifestazione sportiva”.
La Questura di Firenze e il Ministero dell’Interno hanno presentato ricorso in appello e il Consiglio di Stato ha accolto le eccezioni sollevate. Invero, come osservato dai giudici di secondo grado, “pur partendo correttamente dal rilievo che l’adozione del D.A.Spo. presuppone un collegamento tra la violenza e la manifestazione sportiva, che può assumere natura temporale (“in occasione”) oppure eziologica (“a causa”), il Tar ha introdotto un ulteriore elemento non previsto, aggiungendo “un nesso locale, non richiesto dalla norma, giungendo ad affermare che, in mancanza di una partita disputata a Firenze, difetterebbe in radice il presupposto applicativo della misura”. Il Consiglio di Stato ha ribadito consolidata giurisprudenza secondo la quale le misure di prevenzione personali non richiedono la certezza di responsabilità penali, ma anticipano la soglia di tutela alle situazioni di pericolo concreto, rigettando l’interpretazione del giudice amministrativo regionale in quanto “rischia di smorzare, fino ad estinguerla, la funzione preventiva del D.A.Spo., che, come osservato, non si atteggia come strumento repressivo legato alla contingenza dell’evento sportivo in senso stretto, ma come misura amministrativa volta a contrastare il fenomeno della violenza sportiva come espressione di antagonismo tra tifoserie organizzate. In altri termini, ciò che va analizzato e apprezzato è il movente sportivo della condotta violenta, che consiste nel rilievo che lo scontro è stato mosso e alimentato dall’ostilità tra fazioni contrapposte per ragioni di tifo e appartenenza ultras”.
Peraltro, anche per la Corte di Cassazione l’elemento decisivo per la corretta applicazione del D.A.Spo. è la riconducibilità della condotta antisociale e violenta a ragioni legate alle manifestazioni sportive o alla rivalità tra diverse tifoserie e non alla collocazione geografica o temporale dei singoli episodi (Cfr. Cass. pen., sentenza n.13619 del 2020).