IN POCHE PAROLE…
Nell’ambito del complesso procedimento che porta all’adozione ed all’esecuzione di un provvedimento di T.S.O. la sottoscrizione dell’ordinanza spetta esclusivamente al Sindaco; diversamente, si rischia di essere chiamati a risarcire il danno.
La Cassazione ribadisce la natura extra ordinem del provvedimento e apre al risarcimento del danno non patrimoniale in caso di privazione illegittima della libertà personale.
Tuttavia, sono ancora molti i Comuni nei quali le ordinanze istitutive di Trattamento Sanitario Obbligatorio (T.S.O.) vengono adottate da soggetti istituzionali diversi dal Sindaco, anche se da questo delegati.
La normativa
La normativa è chiara: “Gli accertamenti ed i trattamenti sanitari obbligatori sono disposti con provvedimento del sindaco nella sua qualità di autorità sanitaria, su proposta motivata di un medico”.[1]
Tuttavia, all’indomani della riforma del Titolo V della Costituzione, da parte della legge costituzionale n. 3/2001[2] e del precedente D.Lgs. 112/1998[3], il cui articolo 117 dispone che In caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, si era fatta avanti l’ipotesi che, trattandosi di atto sindacale in rappresentanza della comunità locale (e pertanto disponibile), fosse delegabile a dirigenti o funzionari dell’Ente.
La questione è stata affrontata e risolta, pur in via incidentale, da una non più recente ordinanza della Cassazione Civile [4]
La vicenda processuale muove dal ricorso avanzato da un cittadino sottoposto a T.S.O. poi giudicato illegittimo per carenza dei presupposti necessari ex lege.
L’attore aveva chiamato in causa sia il Ministero della Salute che la competente ASL, per vedersi risarcito il danno; ambedue gli Enti si erano difesi contestando la loro legittimazione passiva in quanto l’ordinanza istitutiva di T.S.O. era da ricondurre esclusivamente alla competenza del Sindaco, quale rappresentante della comunità locale, sulla scorta dei disposti normativi sopra richiamati e della formulazione dell’art. 50 D.Lgs. 267/2000 – Testo Unico degli Enti Locali.
Il Tribunale in primo grado e la Corte d’Appello avevano rigettato questa “lettura” evidenziando come, in materia sanitaria, per il combinato disposto degli articoli 50, comma 5 e 54, comma 4 del T.U.E.L., era da escludersi qualunque collegamento del potere del Sindaco con interessi di natura locale.
Approdata la questione in Cassazione, la Corte ha confermato la sentenza d’appello sulla considerazione che l’attributo sindacale di “rappresentante delle comunità locali” non vada in alcun modo ad incidere sulla natura extra ordinem dell’ordinanza istitutiva di T.S.O. che, come tale, è ascrivibile alla funzione del Sindaco quale Ufficiale di Governo anche se la materia non è espressamente prevista nell’elenco -peraltro non tassativo- dell’art. 50 T.U.E.L.[5]
In conclusione, il potere di adottare provvedimenti di T.S.O. non può rientrare tra le competenze amministrative del Sindaco di gestione di interessi locali, ma risultare piuttosto espressione di un potere extra ordinem che consente di “derogare anche alla disciplina vigente in quanto tale diretta espressione della tutela costituzionale della salute, quale bene dell’individuo ed interesse generale della collettività, di cui all’articolo 32 Costituzione”.
Demarcata così la natura dell’ordinanza istitutiva di T.S.O. appare immediatamente evidente la sottrazione dell’atto al novero dei poteri e delle attribuzioni facenti capo a dirigenti e funzionari amministrativi, normativamente estranei all’adozione di provvedimenti extra ordinem.
In caso contrario, saremmo giocoforza in presenza di un atto illegittimo per carenza di potere, sulla qualificazione del quale si registra un interessante dibattito dottrinario[6] che l’intervento chiarificatore del Consiglio di Stato ha provveduto a dirimere nel senso, che qui interessa, dell’annullabilità dell’atto adottato in difetto relativo di potere[7]
T.S.O. illegittimo e danno risarcibile
Una recente ordinanza della Cassazione Civile[8] ha sancito un interessante principio in materia di danni conseguenti ad un provvedimento istitutivo di T.S.O. viziato per illegittimità.
Nei confronti di un soggetto, già affetto da disturbi psichici, il Sindaco aveva adottato, su proposta medica, un’ordinanza di T.S.O. che, in seguito a ricorso di fronte all’autorità giudiziaria, era stata ritenuta illegittima (come nell’ipotesi di cui ci stiamo occupando).
Chiamando in giudizio sia il Sindaco firmatario dell’ordinanza sia gli altri soggetti che, a vario titolo, avevano concorso nell’adozione e nell’esecuzione del provvedimento, l’attore richiedeva il risarcimento del danno subìto, individuato nel danno alla salute e nell’illecita privazione della libertà personale.
Il Tribunale in prima istanza e la Corte d’Appello successivamente, rigettavano la domanda per mancanza di prova del danno lamentato.
Approdata la causa in Cassazione, la Corte rammenta anzitutto come il T.S.O. sia da considerarsi un evento terapeutico straordinario nel quale è insita sia la somministrazione di terapie farmacologiche sia, se necessarie, misure di contenzione adatte a preservare la sicurezza e la salute del paziente che di tutti coloro che entrano in contatto con lui.
Il T.S.O. può (e, solitamente, viene) disposto senza il consenso informato del paziente quando non sia possibile adottare misure extra ospedaliere o quando il paziente rifiuti di aderire volontariamente agli interventi terapeutici proposti.
In questa fase si innesta la recente pronuncia della Corte Costituzionale [9] che, muovendo proprio dalla straordinarietà del provvedimento e dalla conseguente compressione dei diritti individuali, subordina la validità del procedimento alla comunicazione del provvedimento all’interessato ed alla sua audizione in sede di convalida da parte del Giudice Tutelare.
Tornando alla Cassazione, con l’ordinanza in commento, la Corte ha superato il proprio precedente orientamento (vd. sent. n. 3900/2016) per il quale la sottoposizione a T.S.O., pur illegittimo ed annullato, non attribuisce automaticamente al destinatario dell’atto il diritto al risarcimento del danno per illegittima privazione della libertà personale e per sottoposizione forzata a trattamenti sanitari e farmacologici.
Il danno risarcibile (in termini di danno alla salute, sofferenza morale, discredito sociale) non va solo allegato ma anche provato, ad es. in termini di peggioramento della salute in conseguenza delle terapie somministrate o dell’aggravamento della situazione di disagio personale e relazionale.
Con l’ordinanza n. 33290/2024, la Cassazione Civile approda ad un diverso sentire.
Anzitutto, evidenzia la Corte, la privazione della libertà personale può determinare uno stato di sofferenza ed un pregiudizio alla sfera dinamico-relazionale del destinatario del T.S.O.; deve essere quindi accertato, caso per caso (e non escluso a priori) se la privazione della libertà personale abbia determinato una particolare sofferenza ovvero se sia stata poco o per nulla percepita come tale dal soggetto così come deve accertarsi se l’incidenza del T.S.O. illegittimo abbia inciso su di un rapporto già eventualmente difficoltoso con gli altri da parte della persona psicologicamente fragile.
In buona sostanza, la sentenza d’appello è stata giudicata errata perché carente di una corretta verifica dell’esistenza e dell’entità dei danni subìti dal paziente in conseguenza del provvedimento illegittimo.
Testualmente, la Cassazione rimarca come vada ribadito “(…) che i comportamenti illeciti possono rilevare sotto il profilo del danno conseguenza come danno non patrimoniale, nelle sue componenti della sofferenza pura e del danno dinamico relazionale, anche nei confronti di persona psicologicamente fragile e che non goda di elevata considerazione sociale, perché ogni persona ha diritto a non essere coinvolta illegittimamente in episodi che mettano a repentaglio il suo equilibrio e la sua reputazione pubblica”.
Concludendo, la firma sulle ordinanze istitutive di T.S.O. può essere solo quella del Sindaco (o Vice Sindaco o Assessore delegato) e mai quella di un dirigente amministrativo.
L’atto, se sottoscritto da soggetti diversi, è da considerarsi illegittimo e la sua annullabilità, in sede giudiziaria, può scaturire un procedimento civilistico di risarcimento del danno anche non patrimoniale, come definito dai giudici di legittimità.
dott. Alberto Messerini, vice comandante Comune di Pisa
[1]Art. 33 L. 23 Dicembre 1978 n. 833 “Istituzione del Servizio Sanitario Nazionale” (G.U. n. 360 del 28.12.1978)
[2] Legge Cost. 18 Ottobre 2001 n. 3 (G.U. n. 248 del 24.10.2001)
[3] Decreto Legislativo 31 Marzo 1998 n. 112 “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dallo Stato alle Regioni e agli Enti Locali” (G.U. n. 92 del 21.04.1998)
[4] Cass. Civ. – Sez. III, ord. 15 Giugno 2020 n. 11600
[5] Orientamento costantemente seguito dalla Cass. Civ. vd. ex pluris Cass. Civ. n. 21941/2011, Cass. Civ. n. 25713/2011, Cass. Civ. n. 7244/2004.
[6] La disputa verte attorno alla qualificazione di nullità o annullabilità dell’atto amministrativo adottato in difetto di attribuzione del relativo potere. Il difetto assoluto di attribuzione, cui ricondurre la categoria della nullità, presuppone la carenza di potere in astratto, ovvero l’assenza in astratto di qualsivoglia norma attributiva alla P.A. dell’esercizio del potere (Corte Cass. – SS.UU., sentenza n. 5097/2018). La carenza di potere in concreto, ossia l’esercizio, in difformità dei presupposti di legge, del potere sussistente in capo alla P.A., genera l’annullabilità del provvedimento. Tutto ciò come corollario al principio generale di diritto amministrativo per il quale, in fase patologica, l’annullabilità è la regola mentre la nullità è l’eccezione, confermata dalla struttura di numerus clausus dell’elenco di cui all’art. 21 septies L. 241/1990.
[7] Per una efficace sintesi tra nullità ed annullabilità dei provvedimenti amministrativi alla luce della recente giurisprudenza vd. A. Franchina “Brevi riflessioni sulla nullità del provvedimento amministrativo” su “Cammino Diritto – Rivista di informazione giuridica” – 02.11.2021
[8] Cass. Civ. – Sez.III, ordinanza n. 33290 del 19.12.2024
[9] Corte Cost. sent. 05.05.2025 n. 76 (Pres. Amoroso, rel. Petitti) su G.U. n. 23 del 04.06.2025