IN POCHE PAROLE …
Non è fondata la questione di legittimità costituzionale relativa alla disposizione del Codice dei contratti che esclude dalle gare d’appalto gli operatori con violazioni fiscali gravi definitivamente accertate superiori a 5.000 euro.
Corte Costituzionale, sent. 24 giugno 2025, n. 138. Pres. G. Amoroso, Estens. M. D’Alberti.
Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 80, comma 4, secondo periodo, del d.lgs. 50/2016, che considera “gravi” le violazioni fiscali definitivamente accertate superiori alla soglia, attualmente, di 5.000 euro (art. 48-bis, d.P.R. 602/1973), con conseguente esclusione dalle gare d’appalto. Tale soglia fissa e predeterminata è stata ritenuta coerente con i principi di ragionevolezza e proporzionalità.
La questione di legittimità costituzionale
Il Consiglio di Stato, Sezione III, ha rimesso alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell’art. 80, comma 4 del D.lgs. n. 50/2016 in merito all’esclusione dalla procedura di appalto quando siano definitivamente accertate violazioni del pagamento di imposte e tasse, definite gravi dal legislatore se l’importo del pagamento dovuto supera (attualmente) la somma di 5.000 euro.
La questione è approdata al Consiglio di Stato a seguito di impugnazione della sentenza del T.A.R per l’Emilia-Romagna, sezione staccata di Parma, 5 febbraio 2024, n. 18, che ha respinto il ricorso presentato da una concorrente contro l’aggiudicazione di un appalto di servizi per far valere, in particolare, la violazione dell’art. 80 del d.lgs. n. 50 n. 2016 [1] per la mancata esclusione dalla gara dell’aggiudicataria, a causa di irregolarità fiscale definitivamente accertata per una somma superiore all’importo di 5.000 euro.
Il Consiglio di Stato ha condiviso, nell’ordinanza di rimessione, i dubbi dell’appellata in riferimento all’art. 3 Cost., sotto il profilo del contrasto della disposizione con i principi di ragionevolezza e proporzionalità. Ciò in quanto si considera «grave» la violazione tributaria nel caso di «mero superamento della soglia fissa e predeterminata di cinquemila euro, in forza del richiamo operato dall’art. 80 d.lgs. n. 50/2016 all’art. 48-bis d.P.R. 602 del 1973».
Nell’ordinanza di rimessione il Consiglio di Stato ha rilevato che la causa di esclusione dalle gare per irregolarità fiscale definitivamente accertata per importi superiori a 5.000 euro introdurrebbe un automatismo sproporzionato soprattutto perché del tutto svincolato dall’importo dell’appalto.
La sproporzione rilevata non sarebbe giustificata, secondo la prospettazione del Consiglio di Stato, né dalla finalità del perseguimento dell’integrità e affidabilità dell’operatore economico con cui l’amministrazione si ritrova a contrattare, né dalla ratio di natura fiscale, tesa a perseguire la cogenza dell’esazione tributaria.
Il Giudice remittente si è spinto a suggerire una possibile soluzione per riportare entro i canoni di proporzionalità e ragionevolezza l’automatismo previsto dalla disposizione censurata.
L’ordinanza ha auspicato un intervento additivo di principio della Corte Costituzionale, «secondo cui costituiscono gravi violazioni definitivamente accertate quelle che comportano un omesso pagamento di imposte e tasse superiore all’importo di cui all’articolo 48-bis, commi 1 e 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602 e che, in ogni caso, sono correlate al valore dell’appalto».
Sono intervenute nel giudizio di legittimità costituzionale, con diverse argomentazioni, Il Presidente del Consiglio dei ministri, difeso e rappresentato dall’Avvocatura di Stato, nonché entrambi i concorrenti nella procedura di gara.
La Corte Costituzionale ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale sollevata.
La decisione
La Corte Costituzionale ha ricostruito, in via preliminare, la normativa europea relativa alla questione ad essa sottoposta.
In sintesi, mentre nella pregressa disciplina dettata dal legislatore europeo l’esclusione dalle gare, per qualsiasi tipo di violazione degli obblighi fiscali, era rimessa alla scelta degli Stati, la direttiva 2014/24/UE distingue le violazioni degli obblighi fiscali definitivamente accertate da quelle non definitivamente accertate. All’interno di questa dicotomia è imposto agli Stati membri di prevedere l’esclusione automatica dalle gare solo per le violazioni definitivamente accertate, per le quali la direttiva consente di introdurre una deroga all’obbligo di esclusione, qualora essa sia «chiaramente sproporzionata», in particolare per il mancato pagamento di «piccoli importi di imposte» ( art. 57, paragrafo 3, secondo periodo).
In entrambe le ipotesi, la causa di esclusione «non è più applicabile quando l’operatore economico ha ottemperato ai suoi obblighi pagando o impegnandosi in modo vincolante a pagare le imposte o i contributi previdenziali dovuti, compresi eventuali interessi o multe» (art. 57, paragrafo 2, ultimo periodo).
Ricostruita la cornice normativa europea, Il Giudice di legittimità costituzionale ha analizzato i principi espressi dalla giurisprudenza costituzionale in merito ai canoni di ragionevolezza e proporzionalità, oggetto dei dubbi sollevati nell’ordinanza di remissione.
E’ stata ritenuta dalla Corte sussistente una lesione del principio di ragionevolezza «quando si accerti l’esistenza di una “contraddittorietà intrinseca tra la complessiva finalità perseguita dal legislatore e la disposizione espressa dalla norma censurata” (sentenza n. 416 del 2000)» (sentenza n. 6 del 2019; nello stesso senso, di recente, sentenza n. 125 del 2022).
Si è anche rilevato che, qualora il legislatore abbia inteso contemperare, attraverso la disposizione censurata, due diritti, il giudizio di ragionevolezza sulle scelte legislative si avvale del cosiddetto test di proporzionalità, per il cui superamento sono richieste le seguenti condizioni:
- che l’imposizione di oneri sia coerente con i fini perseguiti;
- che venga scelta la misura meno restrittiva dei diritti oggetto di bilanciamento;
- che tali oneri non siano sproporzionati.
(sentenza n. 20 del 2019; in termini, sentenze n. 5 del 2023, 188 del 2022 e n. 1 del 2014).
Alla luce dei ricostruiti principi di ragionevolezza e proporzionalità, la Corte ha ritenuto non fondata la questione di legittimità costituzionale sollevata, muovendo, in primo luogo, dalla ratio dell’art. 80, comma 4 d.lgs. n. 50/2016.
La scelta operata dal legislatore nazionale è stata ritenuta dalla Corte coerente con i principi predetti, sulla base delle seguenti argomentazioni.
L’esclusione dell’operatore che ha commesso gravi violazioni definitivamente accertate degli obblighi fiscali ha lo scopo di assicurare l’integrità, la correttezza e l’affidabilità dei concorrenti con cui l’amministrazione è chiamata a contrattare, nonché quello di indurre indirettamente gli operatori economici ad assolvere ai propri obblighi fiscali integralmente e nei tempi di legge (Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenze 23 febbraio 2023, n. 1890 e 27 luglio 2021, n. 5563).
La deroga all’esclusione opera nel caso in cui il debito fiscale sia inferiore alla menzionata soglia di 5.000 euro.
La determinazione di tale importo fisso risponde a un duplice obiettivo: da un lato, garantire la massima partecipazione alle gare di appalto, evitando l’esclusione di operatori economici che hanno commesso violazioni fiscali “bagatellari”; dall’altro, favorire la par condicio tra i partecipanti alle gare e la tutela della concorrenza, ancorando a un importo predefinito l’esclusione dalla gara, di modo che tutti gli offerenti siano consapevoli delle conseguenze connesse alla commissione di una violazione fiscale definitivamente accertata che superi la soglia legislativa (Corte di giustizia dell’Unione europea, 26 settembre 2024, cause riunite C-403/23 e C-404/23, Luxone srl e Sofein spa).
La soglia di 5.000 euro fissata dall’art. 48-bis del d.P.R. n. 602 del 1973 al quale fa rinvio l’art. 80 d.lgs. n. 50/2016 può trovare applicazione, secondo le argomentazioni fornite dal Giudice di legittimità delle leggi, anche al fine di selezionare operatori economici affidabili per l’aggiudicazione degli appalti.
Ciò in quanto essa esprime un certo grado di significatività del debito fiscale, al di sopra del quale il legislatore, nella sua discrezionalità, ha ritenuto di non consentire la partecipazione alle procedure di affidamento di contratti pubblici.
La misura, infine, si rivela non manifestamente irragionevole, in quanto essa contempera l’esigenza di trattare con estrema severità, come richiesto dalle norme europee, i concorrenti che hanno commesso violazioni fiscali definitivamente accertate con la possibilità di consentire loro la partecipazione a fronte di violazioni di importo non significativo.
Conclusivamente, la Corte Costituzionale ha statuito che la disciplina relativa alle violazioni non definitivamente accertate, ritenute gravi solo se superiori al 10 per cento del valore dell’appalto, e comunque non inferiori a 35.000 euro, non può costituire un valido riferimento per desumere la gravità delle violazioni definitiva mente accertate.
Ciò perché la predetta disposizione introduce una causa di esclusione prevista in via meramente facoltativa dalla direttiva comunitaria e, nell’individuare condizioni più favorevoli per l’operatore economico che ha presuntivamente commesso violazioni fiscali, tiene conto dei rischi sottesi alla decisione di escluderlo da una gara nonostante il debito in questione possa poi rivelarsi non esistente.
Conclusioni
La decisione annotata ha il pregio di aver ricostruito, con chiarezza e lucidità, la cornice normativa europea e nazionale relativa alla questione dell’esclusione dalle gare di appalto per violazioni agli obblighi di pagamento di imposte e tasse, oggetto di molti interventi legislativi succedutisi nel tempo.
Giova ricordare che la normativa europea vigente, di cui alla direttiva 2014/24/UE distingue le violazioni degli obblighi fiscali definitivamente accertate da quelle non definitivamente accertate.
Nel recepire la direttiva 2014/24/UE, il d.lgs. n. 50 del 2016 ha in origine disciplinato, all’art. 80, comma 4, solo la causa di esclusione obbligatoria relativa alle «gravi» violazioni definitivamente accertate di obblighi fiscali, specificando che «costituiscono gravi violazioni quelle che comportano un omesso pagamento di imposte e tasse superiore all’importo di cui all’articolo 48-bis, commi 1 e 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602» (attualmente 5.000 euro).
La Commissione europea, nel 2019, ha avviato una procedura di infrazione, con la quale è stato contestato allo Stato italiano il mancato recepimento delle previsioni del diritto dell’Unione riguardanti le violazioni fiscali non definitivamente accertate.
Il legislatore nazionale ha modificato l’art. 80, comma 4, del d.lgs. n. 50 del 2016 prevedendo che le stazioni appaltanti potessero escludere l’operatore economico che aveva commesso una violazione non definitivamente accertata «grave», in quanto superiore all’importo del richiamato art. 48-bis del d.P.R. n. 602 del 1973.
Successivamente, l’art. 80, comma 4, del d.lgs. n. 50 del 2016 è stato nuovamente modificato dall’art. 10, comma 1, lettera c), numero 1), della legge 23 dicembre 2021, n. 238 ed è stato affidato a un decreto del Ministero dell’economia e delle finanze il compito di stabilire quali fossero le gravi violazioni non definitivamente accertate in materia fiscale, che «in ogni caso, devono essere correlate al valore dell’appalto e comunque di importo non inferiore a 35.000 euro».
Il decreto del Mef del 28 settembre 2022, oltre ad avere stabilito all’art. 4 quando una violazione fiscale si considera «non definitivamente accertata», ha altresì individuato all’art. 2 la soglia di gravità, fissandola nella misura del 10 per cento del valore dell’appalto e aggiungendo che «in ogni caso, l’importo della violazione non deve essere inferiore a 35.000 euro».
Da ultimo, è intervenuto il decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36.
Esso regola, agli artt. 94 e 95, la causa di esclusione derivante dalla violazione di obblighi fiscali, in maniera sostanzialmente identica alla disposizione dell’art. 80, comma 4, secondo periodo del d.lgs. n. 50/2016.
La sentenza n. 138/2025 ha concluso rimettendo al legislatore, nell’osservanza delle norme dell’Unione europea:
- la valutazione dell’opportunità di prevedere una diversa soglia di esclusione per le violazioni fiscali definitivamente accertate, in modo da perseguire con maggiore efficacia l’obiettivo di garantire la più ampia partecipazione possibile degli operatori economici alle gare per l’affidamento di appalti pubblici;
- l’opzione di non escludere dalla partecipazione alla gara l’operatore economico che abbia commesso una violazione di importo superiore alla soglia di rilevanza, qualora provveda a pagare tempestivamente il debito fiscale rimasto inadempiuto.
I suggerimenti sono stati, in parte, recepiti dal legislatore del nuovo codice all’art. 94, comma 6. Questa disposizione stabilisce l’esclusione dell’operatore economico che abbia commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, salvo che questi abbia provveduto a sanare la propria posizione prima della scadenza del termine di presentazione dell’offerta, attraverso l’impegno vincolante a estinguere il debito o l’estinzione del debito.
La disposizione citata opera, inoltre, un rinvio all’Allegato II.10 per l’individuazione delle violazioni gravi.
L’Allegato II.10 ha individuato le violazioni gravi negli omessi pagamenti superiori alla soglia di 5.000 euro fissata dall’art. 48-bis d.P.R. 602/1973, ed ha precisato che si considerano definitivamente accertate solo quelle contenute in sentenze o atti amministrativi non più impugnabili, ponendosi in sostanziale continuità con l’art. 80, comma 4, d.lgs. 50/2016, giudicato legittimo dalla Corte costituzionale.
Giova considerare che dal 1° gennaio 2026, entrerà in vigore il d.lgs. 24 marzo 2025, n. 33, che, fra l’altro, abroga l’art. 48-bis del d.P.R. n. 602/1973.
Tale circostanza potrebbe indurre il legislatore a valutare l’opportunità di aderire al suggerimento della Corte costituzionale di calibrare meglio la soglia di esclusione per le gravi violazioni definitivamente accertate.
Antonello Accadia