IN POCHE PAROLE…
E’ legittimo il diniego di accesso civico generalizzato a fronte di richieste plurime massive pervenute in un arco temporale limitato dallo stesso soggetto.
Consiglio di Stato, sez. V, 23 aprile 2026, n. 3159 – Est. A. Fasano, Pres. F. Caringella
Il caso
A fronte del silenzio serbato da un Comune su un’istanza di accesso civico ex art. 5, comma 2, del d.lgs. 14 marzo 2033, n. 33, l’interessata ha proposto ricorso al Tar Liguria per far dichiarare l’illegittimità del silenzio inadempimento dell’Amministrazione.
L’istanza di accesso civico tendeva a conoscere se, successivamente alla delibera a mezzo della quale il Comune aveva determinato le somme impignorabili, fosse stato disposto anche un solo pagamento ascrivibile ad almeno una delle seguenti tipologie:
- Pagamento disposto per titoli diversi da quelli vincolati;
- Pagamento eseguito senza rispettare l’ordine cronologico delle fatture ricevute così come pervenute agli uffici competenti per la liquidazione;
- Pagamento effettuato senza rispettare l’ordine cronologico degli impegni di spesa adottati dall’ente, nel caso in cui non sia prescritta fattura’.
La questione è riconducibile al principio affermato dalla Corte Costituzionale di inefficacia dell’impignorabilità delle somme destinate a specifiche finalità essenziali per gli enti locali quando l’ente, dopo la delibera, abbia fatto pagamenti per altri titoli senza rispettare l’ordine cronologico delle fatture o degli impegni nel caso in cui non la prescritta la fattura.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, con sentenza n. 1130 del 2025, ha accolto il ricorso e condannato il Comune a pronunciarsi in merito all’istanza di accesso entro il termine di quindici giorni dalla notificazione della sentenza a cura della parte ricorrente.
Il Collegio ligure ha ritenuto non sussistere motivi ostativi all’accoglimento dell’accesso anche se l’istanza non faceva riferimento a documenti ma alla conoscenza di informazioni.
Il Comune ha appellato la sentenza di primo grado davanti al Consiglio di Stato, assumendo l’erroneità della decisione del T.A.R. per insussistenza, nella specie, dei presupposti dell’accesso civico generalizzato.
L’appellante ha evidenziato che nel corso degli anni la titolare dell’istanza ha instaurato 19 ricorsi in materia di accesso civico, in relazione ai quali sono stati pubblicati provvedimenti giurisdizionali, oltre a eventuali altri ricorsi per i quali non è stata ancora pubblicata alcuna decisione.
Il Comune ha, quindi, sostenuto che, nel caso di specie, ricorra l’ipotesi preclusiva all’accoglimento dell’accesso civico, in conformità al principio affermato dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 10 del 2020, consistente nella presentazione di richieste massive plurime, che pervengono in un arco temporale limitato e da parte dello stesso richiedente o da parte di più richiedenti ma comunque riconducibili ad uno stesso centro di interessi.
Il Consiglio di Stato, nel dichiarare fondato l’appello, ha respinto il ricorso introduttivo dell’appellato e ha compensato le spese dei due gradi di giudizio, in ragione della peculiarità della vicenda processuale
La decisione
Il Consiglio di Stato ha, preliminarmente, ricordato che l’accesso civico generalizzato, previsto dall’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33 del 2013, come modificato dal d.lgs. n. 97 del 2016, si aggiunge all’accesso civico c.d. ‘semplice’ di cui al comma 1 dello stesso articolo e che, secondo l’Adunanza plenaria n. 10 del 2020, costituisce la ‘terza generazione’ del diritto all’accesso, dopo quello documentale di cui alla legge n. 241 del 1990 e quello civico di cui all’originaria formulazione del d.lgs. n. 33 del 2013.
L’istituto si traduce nel diritto della persona a ricercare informazioni, nonché a conoscere i dati e le decisioni delle amministrazioni, al fine di rendere possibile quel controllo democratico che l’istituto intende perseguire.
Il giudice di secondo grado ha, altresì ricordato che non è richiesta, ai fini dell’accesso civico generalizzato, la legittimazione dell’accedente, né una specifica motivazione, atteso che chiunque può visionare ed estrarre copia cartacea o informatica di atti ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria (Cons. Stato n. 9848 del 2023).
Nell’inquadrare l’istituto in esame, il Consiglio di Stato ha affermato che l’interesse conoscitivo del richiedente è elevato al rango di un diritto fondamentale, non limitabile se non in ragione delle cause ostative enucleate dall’articolo 5 bis d.lgs. n. 33 del 2013.
Ciò premesso, la sentenza annotata ha ritenuto non fondata l’istanza di accesso civico generalizzato, in quanto la fattispecie concreta ha dato luogo a una richiesta massiva plurima, ritenuta, secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, motivo ostativo all’accoglimento della richiesta
In particolare, è stato considerato ammissibile il rigetto dell’istanza quando contiene richieste massive plurime, pervenute in un arco temporale limitato dello stesso soggetto o da soggetti comunque riconducibili a un unico centro di interesse (Cons. Stato, n. 7983 del 2025).
In relazione a tale ultimo profilo, si rileva nella parte motiva della pronuncia in esame che dalla consultazione della banca dati “decisioni e pareri” sul sito internet della Giustizia Amministrativa nel corso degli ultimi anni è stato instaurato dall’appellata un elevato numero di ricorsi in materia di accesso civico.
Il Consiglio di Stato conclude che è integrata, secondo la giurisprudenza richiamata, nel caso concreto, la specifica fattispecie ostativa delle richieste massive plurime, come delineata dalla pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 10 del 2020.
Ciò in quanto ricorre la circostanza che la richiedente l’accesso civico generalizzato ha proposto, nel corso di un contenuto spazio temporale, dinanzi a Tribunali amministrativi siti in diverse parti d’Italia, contenziosi per l’accoglimento di istanze ostensive.
Sulla base delle motivazioni che precedono il Consiglio di Stato ha accolto l’appello.
Conclusioni
Il Consiglio di Stato ha riaffermato il principio espresso dall’Adunanza Plenaria con sentenza n. 10 del 2020, secondo il quale è legittimo il diniego di accesso civico a fronte di richieste massive plurime presentate in un arco temporale limitato e da parte dello stesso richiedente o di più soggetti ma comunque riconducibili ad uno stesso centro di interessi.
Tuttavia il caso esaminato nella decisione commentata presenta un connotato particolare, in quanto le istanze di accesso, pur della stessa natura, non sono state rivolte allo stesso ente ma a diverse Amministrazioni nel territorio nazionale.
E’ stato necessario svolgere un’apposita indagine per evincere che la richiedente aveva instaurato in un arco temporale relativamente breve contenziosi davanti a svariate sedi regionali di Tar a fronte di dinieghi o silenzi serbati a seguito di istanze di accesso civico.
La predetta circostanza è stata plausibilmente alla base dell’accoglimento del ricorso in primo grado da parte del Tar Liguria.
Pertanto, la sentenza annotata ha riconosciuto quale causa ostativa all’accoglimento di istanza di accesso civico la presentazione di istanze plurime massive anche se presentate a enti diversi.
A mezzo della recente sentenza, il giudice di secondo grado ha, altresì, evidenziato che il giudizio in materia di accesso ad atti e documenti ha caratteri peculiari e distintivi rispetto al giudizio in materia di legittimità degli atti.
Il primo, pur avendo natura oppositiva, in quanto rivolto avverso il provvedimento di diniego, o avverso il silenzio formatosi sulla relativa istanza, ha per oggetto la verifica della spettanza o meno del diritto ad ottenere i documenti o le informazioni richieste, piuttosto che l’accertamento della sussistenza o meno di vizi di legittimità del diniego impugnato (Cons. Stato, n. 4560 del 2021; id. n. 7864 del 2022).
La decisione in argomento si segnala, inoltre, per aver evidenziato la necessità di un collegamento dell’accesso civico generalizzato con le finalità “uti cives”, e non meramente private, ovvero l’informazione e la formazione dell’opinione pubblica, il controllo sull’esercizio delle funzioni istituzionali, la verifica dell’impiego delle risorse pubbliche e la promozione della partecipazione democratica.
Nella fattispecie esaminata il Giudice di Palazzo Spada, ha previamente ricordato l’orientamento assolutamente pacifico secondo il quale l’accesso civico generalizzato è azionabile da chiunque, senza previa dimostrazione di un’esigenza, concreta e attuale, correlata alla tutela di situazioni giuridicamente rilevanti e senza oneri di motivazione in tale senso (Cons. Stato, n. 1117 del 2024; id. n. 60 del 2021).
Tuttavia, il Giudice di appello ha riscontrato che a fondamento dell’istanza è emerso un interesse conoscitivo non riconducibile alle finalità tipiche dell’accesso civico generalizzato quanto, piuttosto, a finalità di natura individuale e privatistica.
In questa sede appare opportuno porre l’accento sulla scivolosità del terreno sul quale si è mosso il Consiglio di Stato poiché è molto incerta l’argomentazione che fa leva sulle finalità o gli interessi sottesi alle istanze di accesso civico.
Ciò in quanto, pur avendo precisato il Collegio che l’interesse a fondamento dell’istanza non costituisce un requisito di legittimazione all’accesso, il medesimo ha ritenuto che la scarsa rilevanza dell’interesse rappresentato abbia concorso a motivare la legittimità del diniego opposto, sotto il profilo della ingiustificata richiesta di informazioni in quanto avulsa da profili pubblicistici.
Orbene, le due affermazioni appaiono difficilmente conciliabili poiché o l’indagine su interessi e finalità sottesi all’istanza di accesso civico è irrilevante o, se essa ha una valenza giuridica, contrasta con la formulazione letterale della norma e con lo stesso consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui non occorre motivare l’istanza di accesso.
dott. Antonello Accadia