IN POCHE PAROLE …
Ai fini del rilascio di un titolo edilizio devono concorrere sia la prova della disponibilità giuridica del bene su cui si intende intervenire in forza di un diritto di natura reale o obbligatoria, sia la disponibilità materiale dell’immobile.
Ove difetti la disponibilità materiale del bene perché esso è posseduto, detenuto o occupato, anche illegittimamente da terzi, è necessario che il richiedente si adoperi legalmente per rientrare in possesso dell’immobile prima di poter ottenere il rilascio del titolo edilizio.
L’istituto della “dicatio ad patriam” costituisce un modo di acquisto a titolo originario di una servitù pubblica per effetto della destinazione volontaria, inequivoca e continuativa di un’area a passaggio pedonale o carrabile a beneficio di una pluralità indifferenziata di persone, senza bisogno del decorso di un possesso ultraventennale.
Tar Brescia, sez. II, 11 febbraio 2026, n. 147 – Est. A. S. Limongelli, Pres. M. Pedron
Il caso
Il proprietario di alcune aree ha presentato una segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) per realizzare una nuova recinzione dei beni di proprietà.
Il Comune ha ordinato di non eseguire l’intervento oggetto di SCIA e di demolire le opere eventualmente già realizzate.
Il proprietario dell’area ha presentato istanza di autoannullamento dell’ordinanza di inibizione delle opere alla quale ha fatto seguito un provvedimento negativo del Responsabile del servizio, confermativo del precedente atto.
L’ordinanza inibitoria del Comune è stata motivata dall’incompatibilità della recinzione su un’area, benché di proprietà del richiedente, destinata e utilizzata a parcheggio pubblico da oltre 35 anni.
A supporto delle ragioni addotte, il Comune ha fatto riferimento alle seguenti argomentazioni:
- il rilascio di concessione edilizia per la realizzazione della recinzione esistente relativa a un’area da cedere per la formazione di un parcheggio pubblico, opera già in corso all’epoca del rilascio del titolo edilizio originario;
- l’esistenza di documentazione fotografica relativa a un’autorizzazione edilizia per l’esecuzione di alcuni interventi che proverebbe l’esistenza del parcheggio pubblico in parola;
- la classificazione, nel previgente Piano Regolatore Generale, dell’area di cui trattasi come “strada”;
- l’indicazione nel vigente Piano di Governo del Territorio del suddetto mappale, in parte, come “Parcheggio a raso – Pr” e, in parte, come “viabilità e spazi pubblici”.
Contro l’ordinanza del Comune di inibizione dell’opera oggetto di SCIA e contro il provvedimento di diniego dell’istanza di autoannullamento il richiedente ha adito il Tar Brescia.
Con successivi motivi aggiunti il ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il Comandante della Polizia Locale del Comune ha rilasciato e la concessione di suolo pubblico per occupare con un ponteggio un tratto di “suolo pubblico” antistante l’immobile di sua proprietà, al fine di eseguire lavori di riqualificazione energetica del fabbricato.
Quest’ultimo provvedimento, favorevole al ricorrente, è stato impugnato nella sola parte in cui ha qualificato come pubblico il suolo oggetto dell’occupazione temporanea, che secondo la parte sarebbe, invece, di sua proprietà esclusiva.
Il Tar ha respinto il ricorso e condannato alle spese di lite il ricorrente.
La decisione
La sentenza in argomento ha preliminarmente chiarito che non sono stati ritenuti rilevanti ai fini della decisione le questioni su cui le parti hanno ampiamente dibattuto inerenti alla destinazione storica dell’area a parcheggio pubblico, né i presupposti invocati dal Comune resistente per il riconoscimento di usucapione della servitù pubblica sull’area medesima, oggetto di domanda riconvenzionale.
Il Collegio ha ritenuto dirimente accertare se al momento di presentazione della SCIA, l’immobile in questione era o meno destinato, di fatto, ad un uso pubblico, a prescindere dalla circostanza che tale utilizzo pubblico, ove esistente, fosse o meno risalente nel tempo.
La predetta conclusione è stata fatta discendere dal Giudice lombardo dall’analisi dei presupposti per la legittimazione a richiedere il titolo edilizio.
Nella parte motiva della sentenza annotata si legge che la legittimazione a ottenere un titolo edilizio, ai sensi dell’art. 11. d.PR. n. 380/2001, postula la dimostrazione non soltanto della disponibilità giuridica del bene oggetto di intervento in forza di un diritto di natura reale, o anche solo obbligatoria, ma anche della disponibilità materiale dell’area (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 15/03/2022, n. 1827; Cassazione penale sez. III, 3/10/2024, n. 39602).
Se il bene sul quale si vanta un titolo giuridico fosse invece posseduto, detenuto o occupato, anche illegittimamente, da terzi, il richiedente dovrebbe agire legalmente per riottenere il possesso dell’immobile prima di essere legittimato a ottenere il titolo edilizio.
Il Tar Brescia, preso atto della constatazione delle parti della destinazione dell’area in questione, ha disposto un approfondimento istruttorio, al fine di stabilire quale sia l’uso di fatto e attuale dell’area di cui è causa, a prescindere dalla destinazione urbanistica del mappale risultante dagli atti di pianificazione e dall’utilizzo storico del medesimo.
L’approfondimento istruttorio effettuato ha dimostrato, secondo il Tar, che l’area in causa era soggetta all’uso pubblico, in parte quale marciapiede, in parte quale parcheggio pubblico alla data di presentazione della SCIA e di adozione dei provvedimenti impugnati.
Alla luce delle predette considerazioni e accertamenti la sentenza in commento ha ritenuto legittimi i provvedimenti dell’Amministrazione comunale per difetto del titolo di legittimazione a recintare una porzione di terreno soggetta all’uso pubblico, nonostante di proprietà del richiedente.
In merito ai profili di legittimità giuridica del suddetto bene, il Tar Brescia ha conclusoche nella fattispecie in esame si era perfezionato il diritto di uso pubblico del mappale di cui è causa in forza dell’istituto giuridico della cosiddetta dicatio ad patriam.
Secondo la giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione, infatti, la dicatio ad patriam costituisce un autonomo modo di acquisto dei diritti di uso pubblico quando il proprietario del bene, oggettivamente idoneo a soddisfare un’esigenza comune di una collettività indeterminata di cittadini, lo metta volontariamente, con carattere di continuità e non di mera tolleranza o precarietà, a disposizione della collettività stessa, mediante un comportamento attivo o omissivo univocamente interpretabile come destinazione del bene all’uso pubblico, seguito dall’effettivo esercizio di tale uso.
E ciò senza che sia necessario il decorso del termine di possesso ultraventennale, condizione indispensabile per acquistare il diritto per usucapione (vedi Cassazione civile sez. II, 9/01/2026, n. 492).
Da quanto precede il rigetto del ricorso e la condanna del soccombente alle spese di lite.
Conclusioni
La sentenza in commento ha il pregio di aver chiarito i presupposti per l’ottenimento di titoli edilizi nella particolare fattispecie della costituzione di servitù pubblica di passaggio per “dicatio ad patriam”.
La pronuncia, in particolare, ha enunciato il principio della necessaria concorrenza, ai fini del rilascio di un titolo edilizio della titolarità giuridica sul bene oggetto di intervento, di natura reale o anche obbligatoria, ma anche della disponibilità materiale dell’immobile.
Il Giudice lombardo ha precisato, altresì, che nel caso in cui il bene oggetto di intervento edilizio sia posseduto, detenuto o occupato da terzi, anche illegittimamente, il richiedente, prima di richiedere il rilascio di un titolo edilizio, è tenuto ad esperire i rimedi che l’ordinamento prevede per riottenere la disponibilità dell’immobile.
Il giudice amministrativo ha, inoltre, ricordato le condizioni che devono ricorrere per la costituzione di una servitù pubblica di passaggio, a titolo originario, denominata “dicatio ad patriam, specificando che quando sussistono i presupposti per la formazione del predetto istituto non è necessario che la fruizione pubblica dell’area sia avvenuto per il periodo ultraventennale previsto ai fini dell’usucapione di diritti reali.
Un altro aspetto utile per gli operatori del diritto è la distinzione delineata nella sentenza commentata tra l’istituto della “dicatio ad patriam” e la cosiddetta occupazione acquisitiva. Quest’ultima si traduce, secondo l’orientamento giurisprudenziale consolidato, un un’occupazione senza titolo giuridico, ossia in alcun modo riconducibile all’esercizio di una funzione pubblica. In altri termini, si tratta di occupazione effettuata in carenza di potere ovvero in via di mero fatto.
Ipotesi tipiche di occupazioni senza titolo sono:
- beni appresi senza dichiarazione di pubblica utilità o decreto d’occupazione d’urgenza;
- occupazioni realizzate nel corso di procedimento espropriativo, ma interessanti aree non coperte dalla dichiarazione di pubblica utilità, in quanto non incluse nel piano particellare di esproprio o incluse per superfici minori;
- aree non incluse nel decreto di esproprio o quelle in cui la scadenza dei termini di efficacia della pubblica utilità abbia preceduto l’irreversibile trasformazione del fondo.
Il Tar Brescia, con specifico riferimento ad una fattispecie assimilabile a quella in causa, ha ricordato che il comportamento del proprietario di un fondo, il quale, nel lottizzarlo, metta volontariamente e con carattere di continuità una striscia di terreno a disposizione della collettività, assoggettandola al relativo uso pedonale e carrabile, è idoneo a costituire una servitù pubblica per ” dicatio ad patriam “.
Il Giudice amministrativo di prima istanza ha evidenziato che l’eventuale, successiva esecuzione, da parte del Comune, di lavori di miglioria sull’area, ossia la realizzazione di un marciapiede, non dà luogo ad una cosiddetta “occupazione usurpativa”. Questo in quanto difetterebbero, nella fattispecie, i presupposti della trasformazione del bene in opera pubblica, ossia strutturalmente un ” aliud ” rispetto a quello precedente, e mancherebbe il preventivo provvedimento amministrativo che manifesti la volontà della Pubblica amministrazione di appropriarsi della strada e di trasformarla in pubblica, includendola nel relativo elenco (cfr. Cassazione civile sez. I, 11/01/2026, n. 615).
dott. Antonello Accadia